中央苏区审计制度对当前高校内部审计的历史启示

2014-08-15朱钦胜

党史文苑 2014年16期

朱钦胜

（赣南师范学院江西赣州 341000）

在目前国内外廉政建设的制度设计中，审计是对经济领域进行监督的一个重要内容。习近平总书记在党的十八大以后一年左右的时间里，已在不同场合就腐败问题多次发出严重警告，明确表明要坚持“‘老虎’‘苍蝇’一起打”［1］P81。从已经查处的一些大案要案来看，审计发挥了十分重要的作用。我党早在中央苏区局部执政时期，就非常重视审计在反腐败斗争中的重要性，建立了专门的审计机构——中央审计委员会，独立开展审计，实施经济监督，使苏维埃政府成为“空前的真正的廉洁政府”［2］。中央苏区审计制度的创立及其独立、公开的运作模式，为当下我国高校内部审计如何提高审计效能，遏制贪腐行为，促进廉政建设，提供了有益的历史借鉴和宝贵的历史启示。

一

中央苏区时期，财政一直处于困难状态。究其原因，一是由于国民党的军事包围和经济封锁，二是由于各级党组织和苏维埃政府中非无产阶级思想的存在，导致贪污和浪费现象时有发生。为了巩固苏维埃政权，“节省每一个铜板支援战争与革命事业”［3］P324，开展对中央各部委和各级苏维埃政府的经济审计便成为当时苏区中央局面临的必然选择。

苏区创建伊始，国民党就颁布了连篇累牍的封锁禁令，对苏区实行严密的经济封锁，并对各级行政长官和“围剿”苏区的官兵强调：“将匪区严密封锁，是我们一个最重要的战略。”［4］P1581932年 8月 20日，赣闽粤边区“剿匪总司令部”颁布《封锁匪区纲要》，规定凡是军用品以及日用品，不论批发或零售，均严禁输入苏区，苏区的物资也严禁输出。同时，国民党南昌行营将历年所颁布的封锁法令汇编成册，定名为《封锁法规汇编》，发往各地，要求遵照执行。为了进一步加强对苏区的经济封锁，国民党在邻近苏区的国统区，专门设立“公卖处”，实行“计口售盐”“计口售油”，规定民众购买食盐的数量“每人每天，只许购买3钱”，［5］严格控制居民的物资买卖。此外，国民党还先后在邻近苏区的国统区设立封锁处，专门在与苏区接壤的水陆交通要道检查过往货物，杜绝将物资运往苏区，“如有偷盐济匪者死”［6］。种种措施的施行，妄图使苏区“无粒米勺水之接济，无蚍蜉蚊蚁之通报”［7］，达到“日久自行崩溃”［8］的目的。

在苏维埃政府方面，红色区域的开辟和红色政权的建立，一扫旧政权的腐败吏治，开创了为政清廉的一代新风。但是，年轻的中国共产党此时还缺乏执政经验，红色政权内部不可避免会有不同程度的管理混乱现象，财政不规范就是其中一个主要表现。例如，“各级财政部长，不知自己做的什么事，只做些管账管钱的会计工作”［9］P143，就是收钱机关、管钱机关、用钱机关也是经常混在一起，没有分开，“每个县、区政府，收钱是他，管钱是他，用钱也是他”［9］P150。会计科目混杂，各项会计科目没有固定名称，“各处自立科目，名称不一，就在同一科目之内，如办公费、特别费等所包含的范围也各处不同”［9］P151。各级政府各自为政，私自开支，“有些地方政府一个月用到一万元，乡政府用到几千元之多，下级埋伏短报，上级提款不动。各地财政收支也不照系统，少先队、独立团、游击队，以及过境红军都可以自由向当地政府提款，政府也不拒绝。这样必然会发生贪污浪费现象，把政府财政大部分用到无用之地”［10］。不仅如此，各级政府还普遍不做预算，“既不向上级政府作预算决算，作财政报告，而上级政府也不去检查”［9］P77，致使财政管理紊乱。例如赣西南，“经费的开支，全赣西南是没有统计，也没有预算，就是赣西南政府也没有决算预算，一个月开支多少是不知道的”［3］P243。这正如1932年江西省第一次工农兵苏维埃大会指出：“过去各级政府浪费的情形实在惊人，一乡每月可用至数百元，一区可用数千元，一县甚至用万元以上。”［3］P577财政管理上的混乱必然导致贪腐的发生，其中，既有影响大的个案，如“全苏大会工程处”主任左祥云贪污案、中央互济总会财务部长谢开松贪污案等，又有牵涉面广的瑞金县财政部贪污案、中央印刷厂、造币厂、军委印刷所贪污案、于都事件等窝案。据1934年3月中央工农检查委员会关于反贪污斗争的工作总结记载，一年来仅中央一级政府机关“共查出贪污款项大洋二千零五十三元六角六分，棉花二百七十斤，金戒子四个”，“贪污分子送法庭制裁的二十九人，开除工作的三人”，［11］另有各省、区、县、乡苏维埃机关的腐败案还没计算在内。

克服上述财政混乱及腐败现象成为苏维埃政府面临的一项重要任务。要有效地遏制和惩治贪污腐化等问题，首先必须建章立制，加强对权力运行的监督和制约。审计作为监督财政财务收支是否真实、合法的一个重要手段，从一开始就受到苏维埃政府的高度重视。中央苏区在创建之初就建立了财政经济审查委员会，1931年11月临时中央政府成立后，在人民委员会之下成立了中央审计委员会。在1934年1月召开的“二苏大”会上，中央审计委员会的法律地位再次得以提升，与人民委员会、最高法庭并列成为中央执行委员会直接领导下的三大权力机构之一，负责审核各级苏维埃政府“财政收支的预算与决算，审核财政机关的临时收支账目”［12］P44。

二

反腐败必须强化审计监督。“审计机关通过财政财务收支审计，提供真实的财务会计信息，为领导决策服务；通过揭露和查处腐败案件，促进廉政建设；通过查处财经违法行为，促进加强内部管理。”［13］P378但审计效果如何，与审计机关的独立性和审计结果的公开透明度密切相关。纵观苏区审计，虽然存在时间不长，但苏维埃政府在审计的独立性和公开性两方面展开了宝贵的探索与实践，达到了当时历史条件下所能及的最高水平。

首先，独立性是苏区审计一个最突出的特点。当时，最早探索财政审计的是闽西苏维埃政府。1930年8月，闽西苏维埃政府明确要求各县区乡成立财政审查委员会，这一做法在1931年11月7日临时中央政府成立后得到采用。在中央政府颁布的《地方苏维埃政府暂行组织条例》中明确规定：“为审查各级苏维埃政府的财政起见，得组织审查委员会担任这个工作，财政审查委员会的委员由上级或本级执行委员会主席团委任之。”［14］P30从上述规定可以看出，财政审查委员会成员由上级或本级最高权力机构——执行委员会任命，说明在制度设计之初，就已考虑规避与财政部门的瓜葛，体现出一定的独立性。但事隔半年，这一状况被打破。1932年8月17日，人民委员会通过了《财政部暂行组织纲要》，在中央财政部下设审计处，负责审核国家总预决算及预备费支出。财政部审计处的设立，与过去的财政审查委员会相比，实行的是财审合一，其工作及人事均由财政部安排，独立性大为减弱，审计作用的发挥也因此受到极大制约。经过一年的运行，临时中央政府发现财政部审计处的诸多局限性，为保证审计的独立，1933年9月，人民委员会决定成立中央审计委员会，隶属于人民委员会，与财政部平行，专司审计职能。同年底又进一步规定了在省及中央直属市设立审计委员会，实行双重领导，既隶属于中央审计委员会，又受同级执行委员会的指导和管理。审计委员会的成立，标志着审计监督从“财审合一”又回到“财审分离”的模式，审计委员会的地位得到较大提升，和财政部同隶属于人民委员会，具有同等的法律地位。1933年11月，长期从事党内财务监督的阮啸仙来到中央苏区，进一步推动了苏维埃临时中央政府对审计认识的提高。1934年2月，“二苏大”通过了《中华苏维埃共和国中央政府组织法》及《审计条例》，将中央审计委员会置于中央执行委员会的领导之下，负责审核国家的岁入与岁出，监督国家预算之执行，其成员由中央执行委员会主席团任命。审计委员会在中央执行委员会领导之下，与人民委员会、最高法庭具有同等法律地位，共同构成中央执行委员会直接领导下的三大权力机关，依法独立行使审计监督权。这和数月前的中央审计委员会相比，在较短的时间里，其法律地位再次得以提升，独立性进一步得到加强，充分体现了苏维埃临时中央政府对审计工作的高度重视，苏区审计从此在一个更加独立的环境中开展。

其次，公开性是苏区审计的另一重要特点。公开性与独立性是密切相关、相辅相成的两个特点，没有足够的独立性，就无法完全实现审计结果的公开，无法体现真正意义上的国家监督；而审计结果的公开，是审计独立的一个重要体现，没有公开性，审计独立也就失去了意义。中央苏区时期，审计的内容主要是财政和财务收支。当时，各种经济活动及其结果，都是以价值形态表现为财政或财务收支，审计一个单位的财政或财务收支是否真实、合法，必须将结果向大众公开，接受群众监督。中央审计委员会成立后，为了使苏区的财力、物力发挥最大效用，提高政府和企业的财政、财务收支透明度，以公告的形式先后将对中央政府各部委、粤赣省、瑞金市、国家企业及革命团体等8份审计报告全文公布在《红色中华》报上，虽有对上述各单位工作成绩的肯定，但更多的是指出他们工作中的问题。比如，在《中央审计委员会审查三月份中央政府预算的总结》中指出，“各部首长对于预算决算制度，还未有提到与整个苏维埃政策的重要性来注视这一工作”［15］。在《中央审计委员会审查国家企业会计的初步结论》中对中央印刷厂等5家国企作了严厉批评：“上列诸厂局，一般的缺点是不明了本身在苏维埃经济上的性质和作用，不知道也不考察产品的成本，不知计算盈亏，有钱就用，没有钱就向国家主管机关要。”［16］8份审计报告的措辞可谓尖锐辛辣，不留情面。而《红色中华》作为临时中央政府的机关报，发行量大，影响面广，审计结果的公开自然对被审单位产生了相当大的威慑作用。

三

随着我国高等教育的快速发展以及高校办学自主性的增强，高校在经费投入、办学规模、办学效益等方面都有了较快的增长，每年国家对高校的投入以及高校自身通过多渠道筹措的资金数以亿计。如何管理、使用好这些经费，已成为高校和教育主管部门必须面对的一大问题。对此，除加强纪检监察和计划财务的职能之外，开展高校内部审计也是经济监督的一个重要手段。中央苏区时期，中央审计委员会独立开展审计，及时公开审计结果，揭露了贪污腐化行为，维护了苏维埃政府的廉洁形象，这一时期审计工作的独立性和公开性对当前高校如何保证审计监督到位，切实提高审计监督质量提供了有益的历史借鉴。

首先，要强化高校审计机构的独立性。审计的独立性是指审计人员在开展审计业务过程中，自始至终不受外来或内在因素的影响和干扰，做到客观、公正，表现为组织独立、工作独立和经济独立。［17］苏区时期，在苏维埃全国代表大会中央执行委员会下设中央审计委员会，与人民委员会、最高法庭平行，独立开展审计工作，对中央执行委员会负责，具有相当强的独立性和权威性。而目前我国高校内部审计制度是在政府的直接推动下建立起来的，并非出于高校内部管理的需求，因此一直被视为国家审计在高校的延伸。［18］在教育部《教育系统内部审计工作规定》颁布后，应上级教育主管部门的要求，有的高校虽然建立了独立的审计机构，但基本上处于与其他职能部门同级的地位，有的高校甚至还将其与别的职能部门合署办公。加上在实际工作中，有的高校领导对内部审计工作认识不足，认为内部审计就是检查内部账目，影响内部团结，甚至会削弱自己的权威，于是无论在人员配置还是在经费安排上，都是象征性的，而且人员都是内部调配，有些还是非专业的，并非按照一个独立行使监督、评价、控制、服务的机构来进行考量。有的审计人员因工资、福利等都受单位的主要负责人支配，当单位领导的一些行为出现违规时，会不得不出于自身利益考虑而保持沉默。另外，审计活动都必须有一定的经费，而这些经费由学校划拨，数量多少很大程度上取决于主要领导的态度。这就使高校内部审计的独立性大打折扣，审计组织形同虚设，岗位所赋予的职责难以履行。为此，高校内部审计组织的设置应借鉴苏区时期的成功经验，必须独立于其他职能部门，直接向学校主要领导或教职工代表大会负责，确保审计机构的人员编制及其稳定性，保证足够的审计经费。另外，为了克服高校审计人员与本校的隶属关系所产生的一些不良影响，增强审计的独立性，可以考虑通过上级教育主管部门或审计部门统一向各高校委派审计人员，实行垂直管理，3－5年后在省内高校中再进行一次轮换，尽量避免审计人员与被审单位产生一些错综复杂的人际关系，始终保持审计机构的独立性。只有真正做到审计工作的独立，才能真正发挥审计的监督、评价、服务职能，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设。

其次，要加强审计结果的公开性。将审计结果分开，即将审计监督和社会舆论监督结合起来，利用社会舆论监督传播范围广、速度快、影响大的特点，把审计发现的问题公诸于众，利用社会压力迫使有关问题得到公正处理，并将处理结果向社会反馈，形成巨大的威慑力，从而达到审计目的。1934年2月，中央审计委员会成立后，陆续将8份审计报告在发行量最大、影响面最广的《红色中华》报上公布，接受广大工农群众的监督，在当时造成了巨大的社会影响。目前高校审计的透明度不高，即使受学校委托对一些部门进行审计，其结果也是处于半封闭状态，知情者不多，被审计单位对审计处理意见也多是敷衍了事，审计效果不佳。审计公开制度虽然有很强的严肃性，但它在我国发展的时间较短，同时受我国审计体制等客观因素的影响，使它在高校推行存在较大难度。因此，可以考虑在高校实行分类公开。一是对一些比较重要或不宜公开的审计事项以文书的形式向校党委会报告；二是对院系和职能部门的财务收支、学科建设及科研经费的专项审计结果，只对被审单位公开，在被审单位职工大会上对审计目的、内容、处理结果、举报及监督电话进行公开，让被审计单位广大师生知道；三是对全校师生普遍关注、事关学校长远发展的重大审计项目的审计结果和师生举报的重大违纪事项查处结果，通过校园网和全校教职工代表大会进行全面、彻底的公开。通过审计结果公开，将被审计单位置于社会舆论监督之下，将有助于审计处理意见的落实，增强审计的权威性，同时也可激发广大师生参与学校管理的热情，确保广大师生的知情权和监督权，这也是民主治校的重要体现。

第三，要促进审计职能的多样性。中央苏区时期，审计职能主要定位在“保障苏维埃财政政策的充分执行，裁判检举贪污浪费的行为”［12］P132。但在中央审计委员会的审计实践中，并没有仅仅停留在揭露问题的监督层面，也有对被审单位改进工作的建设性意见。例如，中央审计委员会在检查了互济会的财政收支后出具的审计报告中，不仅指出了互济会财政状况的严重缺点，也对互济会如何改进工作提出了合理化建议，“要认清互济会本身的特别任务，为要达到它的任务来检查各级的用款和捐款”；要“建立各级会计制度，收款支款和经手的救济款项，都要有详细的计算和检查”。［19］目前高校内部审计受传统思想影响，定位主要局限于监督，而忽视了审计的评价、管理、服务职能，实际上，前者只是审计的基础性职能，后者才是审计的更高层次。因此，高校要转变过去审计监督职能的单一模式，实现对监督、评价、管理、服务的多方位审计，既揭露和查处贪污腐败行为，又通过提供真实的财务会计信息为学校领导决策服务，促进学校领导运用有效手段来治校理教，以对广大师生负责。

［1］中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室.党的群众路线教育实践活动学习文件选编［Z］.北京：党建读物出版社，2013.

［2］红色中华，1934－9－11.

［3］中央革命根据地史料选编（下）［Z］.南昌：江西人民出版社，1982.

［4］革命根据地经济史料选编（上）［Z］.南昌：江西人民出版社，1986.

［5］申报月刊，1934年第3卷第3号.

［6］申报，1933－9－11.

［7］前途杂志，1934年第2卷第2号.

［8］封锁匪区纲要［Z］.1932-8-20.

［9］中央革命根据地工商税收史料选编［Z］.福州：福建人民出版社，1985．

［10］红色中华，1932－9－13．

［11］红色中华，1934－3－27．

［12］中央苏区审计史料汇编［Z］.江西省审计厅内部刊物，1988．