加快品质公交建设实践“公交优先”的杭州范本

文 王 剑 吕 震 吴 颖

加快品质公交建设实践“公交优先”的杭州范本

文 王 剑 吕 震 吴 颖

近年来，杭州市深入实施“公交优先”发展战略， 在今年的“四治”攻坚战之交通治堵工作中，杭州市开出了“标本兼治、疏堵结合、双限并举、摇竞共推”的药方。在这样的形势下，如何进一步贯彻落实“公交优先”发展战略，加快品质公交建设，提高公交出行分担率和利用率，有效疏导市民群众通勤和出行需求，成为了杭州公共交通管理者面临的严峻挑战。

杭州公共交通管理工作中存在的问题剖析

缺乏持续有力的领导协调机制和舆论氛围。“公交优先”涉及路网建设、用地规划、设施投入、资金扶持、路权保障等一系列问题，是非常复杂的系统工程。在实际工作中，由于尚未建立起强有力的领导和协调机制，市政府各相关部门之间没有真正形成“公交优先”的统一工作目标和持续有效的协调协作机制，存在碎片化、短期化、部门化的现象。同时，由于公交乘客以城市中低收入群体为主，对于社会舆论和政府公交相关决策的影响和话语权较弱，乘客公交出行的期待和诉求得不到持续关注和重视，全社会和各级政府部门支持“公交优先”的舆论氛围不浓。

常规公交的整体运行效率不升反降。我市公共汽（电）车的通行速度下降、准点率较低的现象一直没有得到明显改善，对于乘客的吸引力正在下降。除了小型轿车数量剧增的客观因素外，公交道路通行优先权的缺失和公交线路、站点的科学调整机制缺乏也是重要原因。一方面，公交路权优先缺乏有力保障，市区内尚未形成与公交线路相配套的公交专用道网络体系，道路交叉口公交优先未能落到实处，公交专用道被其他非特许车辆占用的情况仍时有发生。另一方面，我市公交线路的设置和调整主要采取由公交公司拟定后向主管部门上报审批的方式进行，公交线路的重复系数和非直线系数都较高，且部分公交站台由于无法满足高频率到达的公交车辆进站上下客需求，公交列车化现象较为严重。

公共汽（电）车站点配套设施缺失。目前杭州市区（包括萧山、余杭）共有公交首末站186个，其中121个采取临时租用、借用或路边临时占道方式进行调度发车，相关站点配套设施无从保障。如45路公交首末站（长板巷站），所有公交司机和工作人员调度、吃饭、休息都在一间不到10平方米的站房内；13路公交线首末站（文三路马塍路路口站），由于缺乏站点配套设施，司机如厕要步行1公里多。为了避免高峰时段形成堵点只能采取现场人工调度车辆，类似的公交一线司机在起终点站停车难、就餐难、如厕难、休息难的问题一直没有得到有效解决。

大公交规划实施的刚性弱。围绕大公交体系换乘衔接，我市先后编制完成了《杭州市换乘枢纽规划》、《杭州市轨道交通站点周边综合交通衔接规划》、《杭州市公交场站规划》等相关规划。然而，在实施过程中，规划的刚性不足，调整的随意性往往较大。近几年，规划中的多个公交中心站或停保基地项目被取消。如地铁1号线的婺江路站、凤起路站、彭埠站、九堡站等公交衔接场站至今未按规划落实，乔司南站公交场站现被改作停车场。

公交相关补贴和票价的形成机制不够科学。杭州市《关于政府购买城市公交服务的实施意见》（杭政办函〔2007〕330号）所建立的“一购买两联动”机制，在具体实施过程中，只对燃料成本进行联动补贴，而未对公交企业员工工资进行联动补贴，原定三年一核定的规定没有实行。同时，我市仍是国内为数极少的还保留公交月票制的城市，公交票价优惠项目繁多，有待进一步优化理顺。

公交企业员工队伍的建设缺乏保障和前瞻性考虑。常规公交一线司机劳动强度大，工作责任重，还面临着停车难、就餐难、如厕难、休息难的“四难”问题，工作环境较差，但其收入水平却低于杭州全市非私营单位就业人员平均工资水平，导致目前公交司机招工难、留人难，一线司机缺口不断加大，公交司机队伍青黄不接情况较严重。另一方面对今后大公交体系从业员工的用工数量、薪酬待遇也缺乏前瞻性的考虑和保障机制。

进一步推进“公交优先”工作的建议

领导到位，形成强有力的协调机制和舆论氛围。尽快成立由市政府领导牵头、市级相关部门和区、县（市）主要领导参加的优先发展城市公共交通协调领导小组，落实办事机构与人员，提出公交发展的总体意见，充分发挥其领导和规划、统筹作用，协调解决包括常规公交、地铁、出租车、小区（水上）巴士、公共自行车在内的大公交体系发展过程中存在的难题。提升社会大众和新闻媒体对于“公交优先”的关注度，提升公交乘客的话语权，在全社会形成公交优先不是公交企业优先，不是部门优先、行业优先，其实质是百姓优先、大众优先、多数人优先，是在城市人口拥挤、交通拥堵、空间狭小、环境污染严重、大多数人收入不高的情况下的城市交通发展的明智选择的共识，为我市公共交通发展创造良好的舆论环境和社会氛围。

整合力量，尽快提升常规公交整体运营效率。一方面，要不断加强公共汽（电）车的路权优先保障：结合杭州实际情况，确定明晰的公交专用道设置标准，对公交专用道实施系统性规划和建设；抓紧研究落实公交车优先通行信号系统，确保公交车路口优先通行；加快人行过街设施建设，提升公交车辆通行速度；加大执法力度，查处违规占用使用公交专用道行为，保障公交专用道的使用效率。另一方面，要积极探索公共汽（电）车线路和站点的优化机制，整合各方力量，逐步梳理和优化市区现有的公交线路；对市区现有的部分公交车站进行改进，应用推广分离式设站和深港湾改造，增加公交停靠的空间。

科学规划，大力加强大公交体系的长远建设。要坚持以公共交通为核心，科学规划、配置和利用交通资源，建立以公共交通为主导的城市交通发展模式。要提早进行地铁沿线站点周边配套公共交通设施的配套规划，并确保规划实施的刚性。对于地铁出入口和站点上盖物业，应当借鉴国内外其他城市的先进经验，形成将地铁、公共汽（电）车、小区巴士、出租车等交通车辆和设施综合在一起无缝对接的公交体系，从而将地下交通和地面交通有机组合，实现相互补充和相互支撑。同时，还要加强地铁与公交在导向标志完善、语音播报提示、换乘票价优惠方面的衔接和联系。大力提倡和鼓励开通小区巴士、区域环线、支线等短距离“微循环”公交线路，接驳主干道公交站点和地铁。继续优化公共自行车还取点与地铁公交站点的衔接，以无缝对接助力公交“最后一公里”。

完善机制，落实政府购买服务政策。对于“一购买两联动”政策，要在对燃料价格进行联动补贴的基础上，落实对公交企业员工的工资联动补贴，并结合市场成本变动和公交优惠人员数量增减的科学统计，建立补贴标准的动态调整机制。在强化成本费用的评估和约束机制、合理审定成本及加强公交内部管理的基础上，进一步完善政府购买服务机制。物价部门应在坚持公交低票价的原则下，对各种票价优惠政策和优惠措施进行清理、规范与简化。

以人为本，改善公交司机工作环境与待遇。加强大公交从业人员的用工数量、保障机制的前瞻研究。目前要采取有效措施，改善公交司机工作环境，提高薪酬待遇，以稳定的员工队伍保障我市公共交通的持续健康发展。要动员各方力量，利用各类资源，完善主城区、中心区域公交首末站服务保障设施，解决一线司机起终点站就餐难、如厕难、休息难的问题。

（作者单位：市人大常委会财经工委）