西部民族地区政府性债务管理及风险防范研究

汤凤林 甘行琼

（中南财经政法大学，湖北·武汉 430073）

中国经济三十多年来持续快速增长，政府调控功不可没。然而，“分税制”下地方政府性债务规模急剧扩大，据审计署报告，截止到2013年6月底我国地方政府性债务已达20.7万亿元，局部地区已出现债务违约现象。这引起了中央的高度关注，政府高层领导多次在全国大会上强调要加强地方政府债务管理和风险防范。我国西部民族地区经济发展的滞后性、社会发展的多层性和民族宗教的多样性特征，决定了其政府性债务的成因、风险承受能力等与中部、东部不同，债务风险加剧对社会稳定的冲击更大。因此，研究我国西部民族地区地方政府性债务管理与风险防范，对债务危机频发的国际背景下全面建成党的“十八大”提出的小康社会具有重要意义。

一、地方政府性债务及风险的理论分析

地方政府性债务是指由地方各级政府为了履行其职能需要，凭借政府信用，从市场上有偿、灵活地取得的一种公共收入。从更广义的范围来看，不管借债的主体是否为政府，只要是最终必须由地方政府来承担的债务，都属于地方政府性债务的范畴。地方政府性债务风险是指地方政府为实现其职能需要，在组织收入和安排支出过程中，所形成的对经济发展与社会稳定等带来不利影响的可能性。根据世界银行专家汉娜的风险矩阵，地方政府性债务风险既有可能来自政府直接负有明确偿还义务和承担全部支付责任的预算内直接债务，也可能来自特定事项发生时由政府承担支付责任的或有债务；可能来自某一法律或合同规定政府负有偿还义务的显性债务，或者来自即使没有法律或合同规定，但公众预期、政治压力和社会理解是由政府承担偿付责任的隐性债务。

地方政府之所以要借债，一方面，在需要由地方提供的公共物品中，部分项目受益期限较长，通过举债方式筹资，用未来受益期间的税收偿还债务本息，符合成本—收益对称原则。另一方面，在多级政府财政分权模式下，各地经济社会发展参差不齐，收入有限而支出范围广，政府在经济发展、基础设施建设等方面也发挥着越来越大的作用，支出压力加大，需要举借债务筹集资金。

二、西部民族地区地方政府性债务的现状分析

（一）西部民族地区地方政府性债务的规模与结构

2013年审计署统一组织了全国政府性债务的摸底与审计，对除西藏以外的西部十一省（市）的125个市（州）、1007个县（区）和1.3634万个乡（镇）四级地方政府，就其2.6064万个政府部门和机构、2114个融资平台公司、2.4437万个经费补助事业单位、554个公用事业单位、3859个其他单位的31.735万个项目和96.1544万笔债务进行了审计。结果表明：截止到2013年6月底西部十一省（市）共有政府性债务51387.71亿元，占全国地方政府性债务总额的28.72%。

从政府层级来看，省级债务占比31.68%，市级债务占比30.28%，县级债务占比36.71%，乡镇债务占比1.33%。从债务类型来看，政府负有偿还责任的债务30858.38亿元（占西部十一省政府性债务总额的60.05%）、负有担保责任的债务9981.39亿元、可能承担一定救助责任的债务10547.94亿元。从举借主体来看，政府部门和机构债务占比28.68%、融资平台公司债务占比41.3%、经费补助事业单位债务占比10.40%、国有独资或控股企业债务占比15.98%、其他单位债务占比3.64%。从债务资金来源来看，50.77%的债务来自银行贷款、7.56%的债务来自信托融资、11.24%的债务来自回购（BT）、9.85%的债务来自发行债券、7.49%的债务来自应付未付款项、13.09%的债务来自其他单位融资借款等。从债务资金投向来看，市政建设占比27.02%、交通运输占比27.43%、土地收储占比7.81%、保障性住房占比6.42%、科教文卫占比6.45%、其他占比24.87%。从未来偿债年度来看，21.77%的债务在2013年下半年到期，18.11%的债务在2014年到期，15.15%的债务在2015年到期，9.71%的债务在2016年到期，7.53%的债务在2017年到期，27.74%的债务在2018年及以后到期。

（二）西部民族地区地方政府性债务的形成原因

1.分税制预算管理体制不完善导致政府收支失衡

相对于东部和中部地区，西部地区基础设施、卫生、社保和教育等水平更低；民族地区独具特色的风俗习惯和宗教信仰事务的管理、非物质文化遗产的保护和民族语言与汉语言文字双语教学体系的建立等需要更多的民族性特殊支出；民族地区幅员辽阔、人稀地广、地处边陲，公共服务供给成本大于东部和中部非民族地区，如高寒地区烤火费、取暖费、差旅费、车辆燃修费和邮电费等开支大；牧区人口分散且具有流动性，无法发挥公共支出的聚集效应和规模效益等。民族地区公共服务成本相对较高，支出需求更大。

自1994年的分税制改革以来，中央下放了事权上收了财权；由于经济发展水平低，西部民族地区地方政府财政收入非常有限，支出需求大，从而使得地方财政日渐困难。分税制改革不但将许多本应由中央承担事权和支出责任下划到了地方，同时通过消费税和增值税两税增长部分更多地上交中央，以及所得税分享等方式，使得地方财力不断减少。为此，国家逐年增加了对西部民族地区的转移支付，但是，其中很大一部分的专项转移支付要求地方安排配套款，这对于运转都存在困难的民族地区来说是“雪上加霜”，不得已民族地区政府只有通过各种方式筹资融资，或者挪用其他专款，以应付来自各方面的需求压力；那些实在无法解决资金来源的部分，就以财政挂账方式形成隐性赤字。

2.债务管理不善加剧了西部民族地区政府性债务的风险

由于西部民族地区举借主体多样，既有政府部门和机构，也有融资平台公司、各类事业单位、国有独资或控股企业和其他单位；各级地方政府除了对“债转贷”资金实行了较为统一的管理方式外，其余债务资金的管理由各部门和单位分别进行。分散的债务管理体制导致了地方政府对债务总量难以控制，人大也难以对债务资金实行有效地监督管理，加剧了政府性债务风险的隐蔽性。

3.对上级政策的执行加剧了西部民族地区财政收支压力

公共服务提供政策。近年来，为促进西部民族地区经济社会发展，增加对西部民生服务供给，中央出台了大量相关政策，如提高计生服务水平、建设卫生文明城市和加强社会治安综合治理等，要求地方各级政府执行。而《教育法》、《科技进步法》和《农业法》等法律法规出台，也要求各地方政府在教育、科技和农业方面的支出保证一定的增长速度。西部地方政府不得已只有通过各种形式的借债来应付，从而使地方政府性债务规模不断扩大。

宏观调控政策。2008年金融危机以后，我国出台了4万亿投资计划以刺激经济增长，但中央只承担1.18万亿，其余的2.82万亿由地方政府自筹解决。在原本财政压力就较大的情况下，国家放松了对地方政府的债务管理与限制，允许地方在总盘子控制内发行政府债券，允许有条件的地方政府成立投融资平台，发行企业债券和中期票据等。于是，西部民族地区政府市、县级融资平台数量激增，地方政府性债务规模急剧膨胀。

其他政策。如关闭清算农村金融机构过程中，为处理其个人债务和合法外债等不良贷款，通过中央银行再贷款的形式来进行偿还，这部分债务偿付资金最终形成了地方政府性债务。如地方执行国家粮食收购政策，形成的政策性粮食亏损挂账以及粮食风险基金借款。又如人民币汇率升值使得地方政府外债规模增加。

4.其他体制环境导致西部民族地区政府性债务风险扩大

投融资体制。现阶段地方政府投资范围过宽，大规模市政建设、交通运输项目建设和土地收储等需要大量资金。在正规融资体系不够完善、融资渠道有限、无法满足巨额资金需求的情况下，许多地方政府通过回购方式违规借款、为地方融资平台违规提供担保和违规注资，扩大了政府性债务规模。在资金投向方面，由于缺乏严格管理和有效监督，部分政府性债务资金投向了楼堂馆所、“政绩工程”和“形象工程”建设，债务资金使用效率低，债务风险加大。

行政管理体制。我国地方政府官员由上级任命，而不是由民众选举产生；上级重视对GDP的考核，这使得民族地区政府官员热衷于城市基础设施建设，甚至不断进行城市道路翻修和广场重建，从而创造GDP繁荣的假象；热衷于任期内“短、平、快”项目建设，缺乏对地方经济发展的整体规划和产业布局，缺乏项目的科学论证和可行性分析，导致债务资金投资效率低下。也由于我国缺乏完善的任职审计，地方官员无需对其任职期间项目投资的最终效果负责，所欠债务由后一届政府偿还，而政绩属于本届政府；这助长了地方政府不管现阶段财力盲目举债、不顾项目是否为民众所需盲目投资的做法，加剧了西部民族地区的债务风险。

三、西部民族地区地方政府性债务的风险分析

（一）内在风险

西部民族地区政府性债务的内在风险主要是指地方政府性债务给各级财政带来偿债压力的可能性。内在风险由债务规模风险和结构风险构成：债务规模风险是指债务总量太大导致政府无力偿付的可能性；债务结构风险是指债务在各层级政府、各借债主体、资金投向和偿还期限等方面分布不均导致政府偿债压力加大的可能性。

债务规模风险。截止到2013年6月底西部民族地区债务总量达到51387.71亿元，债务负担率约为43.05%，②说明西部民族地区经济增长对政府举债依赖程度较高。其中，重庆市、云南省和贵州省的债务率超过90%，债务率最低的宁夏也在50%以上，说明债务余额与政府综合财力相比已经相当高。西部每个省（市）都有无法还清到期债务，其中云南、内蒙古、陕西和四川政府负有偿还责任的债务逾期情况较为严重，逾期债务率分别达4.09%、3.66%、3.65%和3.19%。

债务结构风险。从债务在西部民族地区各级政府间的分布来看，68.32%的债务集中在省以下的地方政府，其中县级政府债务比重最大，已有112个县级政府负有偿还责任的债务率超过100%；由于县级财政是地方财政的基础，县级政府是西部地区公共物品和服务的主要提供者和具体实施者，县级财政的困难必然会影响整个地方财政的稳固与平衡，从而导致民族地区公共物品和服务缺失。地方政府的这些债务主要集中在教育和基础设施建设领域，偿债压力加大；已有9个县级、60个乡镇政府负有偿还责任的债务“借新还旧”率超过20%；政府性债务的55.03%集中在2015年底前到期，而许多地方政府偿债资金则来源于不可持续的卖地收入。西部民族地区财政风险逐渐加大。

（二）外在风险

西部民族地区政府性债务的外在风险主要是指地方政府性债务给经济社会发展带来不利影响的可能性，主要包括如下风险：

政府债务横向与纵向转移的风险。在同一政府层次来看，政府负债过多、偿债压力过大，不得不采用增加税费的方式来偿还债务，包括对土地收入的过度依赖，从而增加地方居民和企业的负担。从不同层次政府来看，在现有的行政管理体制下，下级政府无力偿还债务时，上级政府出于稳定考虑必定会出面解决甚至“兜底”下级债务，从而出现下级债务向上级转移的风险（汤凤林，2008）。

金融风险。主要表现在融资平台债务规模急剧扩张与违规投融资给金融体系带来的不良贷款积聚和债务难以偿还的金融风险。由于西部民族地区政府性债务中有41.3%是由融资平台所借，而平台的融资方式具有多样化和隐蔽性特点，重复抵押、虚假出资、短贷长投等违规行为时有发生，债务风险难于管理。当债务到期地方无力偿还时，就可能成为金融机构的不良资产，对西部民族地区的金融安全产生极为严重的负面影响。

经济社会稳定的风险。从中长期来看，地方政府性债务的超常增长和各部门单位不规范的投融资行为还会影响民族地区的经济发展和社会稳定。由于政府债务的主要投向是基础设施领域，未来还需要大量的信贷资金来支撑这些基础设施建设；而如果中央因宏观经济形势需要调整政策时，收紧信贷的后果是这些项目极有可能成为“烂尾工程”，从而造成资源的浪费和损失；或者地方政府通过其他方式融资，但这又会降低中央宏观调控的效果。最终，给西部民族地区经济社会平稳运行带来严重的负面影响。

四、防范与化解西部民族地区地方政府性债务风险的对策

（一）进一步完善省以下分税制预算管理体制

省以下分税制预算管理体制的完善是解决西部民族地区政府财政困难的基础。分税制的要义在于“一级政府一级财权”、“财权与事权相对应”。现阶段我国地方税体系不健全，地方政府层级又较多，地方缺乏与其需求相匹配的主体税种。未来要实行扁平化改革（如“省直管县”和“乡财县管”等），减少政府层级，为实行规范的分税制奠定体制基础；要重新界定和合理划分各级政府间事权，用法律的形式固定下来；上级政府及其部门要求的事项要划转相应财力，做到“钱随事转”。待条件成熟开征财产税，为县级政府提供可靠财源；对所得税实行结构性减免，以降低地方居民和企业的税收负担，刺激地方经济发展；实行针对性强的西部民族地区转移支付制度，增加一般性转移支付，保证各地提供均等化的公共服务。只有体制内提供了足够的财力，才能减少西部民族地区政府因不能维持正常运转而举债的现象。

（二）规范对投融资平台的运营管理

重组地方过多的融资平台，并为其注入优质经营性资产，杜绝以公园、市政道路等公益性资产和储备土地等违规为平台注资的行为；严格投融资平台准入制度，以控制民族地区平台贷款的急剧扩张势头；按照现代企业制度建立投融资平台的法人治理结构，减少政府对投融资平台运作管理方面的干预和违规担保，使之成为能独立行使民事权利和承担市场经营风险的市场主体；改变政府任命平台高管的做法，培养或招聘一批熟悉投融资业务的高素质专业人才，提高投融资平台的管理水平和运营效率（白宇飞，2012）；明确规定投融资平台的投资领域，加强平台运营的监督管理和信息披露，引入政策性银行贷款与银团贷款支持投融资平台发展。

（三）加强政府性债务管理与风险监控

从制度上强化对地方政府性债务管理与风险控制。首先，要明确债务责任。本着“谁借债、谁还债、谁受益”的原则，建立“借、用、还”相统一的、“责、权、利”相结合的债务管理机制；凡政府性债务均由财政部门统一管理，改变现阶段“多头举债、分散使用和财政兜底”的局面。其次，编制债务预算。通过预算约束地方政府举债规模，提高债务资金使用效率；建立债务存量消化机制，按债务余额的一定比例提取风险准备金，加强新增债务和间接负债的风险管理，强化借债主体的风险意识和风险责任。最后，加强对政府性债务的监管。在对政府性债务规模、结构、政府财务状况、资产负债状况和现金流量状况进行完整反映和准确核算的基础上，建立一套科学完善的政府性债务风险评价与预警机制，完善政府监督、贷款主体自控和外部稽核“三位一体”的监督体系（王晓光，2005）。

赋予西部民族地区政府发债权。地方政府发行债券融资是成熟市场经济体国家的普遍做法，但是我国西部民族地区融资平台远高于政府部门和机构的债务比例。由于债券融资管理更规范、监管更容易和债务更透明，未来有必要完善相关法律法规，赋予西部民族地区政府发债权；允许省级政府先发行债券，待条件成熟再逐步扩大到市、县级政府。

（四）转变政府职能与改革政绩考核和问责制度

转轨时期西部民族地区政府的投资冲动主要来自以下三方面的原因：一是政府职能过多、支出范围过大；二是集权的行政管理体制和错误的政绩考核机制；三是缺失的责任追究制度。因此，未来要加快政府职能转变步伐，西部民族地区政府应在实现宏观调控和市场监管的同时，着重发挥社会管理与公共服务的职能。改变过去以GDP为核心的政绩考核方式，建立科学的政府绩效考核制度，如，把民众满意作为政府绩效考核的重要指标，把政府性债务规模、使用和偿还等纳入绩效考核范围；建立合理的债务资金使用责任追究机制，对未实现预期目标、给经济社会带来较大风险的支出项目，追究其决策主体的责任。

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[3]白宇飞.民族地区地方债务风险及其化解[J].学术交流，2012，(6)：76-79.

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[5]汤凤林.西部国债政策问题研究[J].重庆工商大学学报（西部论坛），2008，(4)：39-43.

[6]全国和西部十一省的政府性债务审计结果（公告）[EB/OL].国家审计署和西部十一省审计厅（局）网站，2013-12-30.