以十八届三中全会精神推进辽宁土地制度改革

文／陈明鹤 王行伟

在我国改革开放的进程中，土地制度从来都是作为排头兵，在整体改革进程中发挥着重要作用。当改革进入攻坚期和深水区时，土地制度更是应该发挥“利器”的作用，打下改革的攻坚战。党的十八届三中全会为土地征收和土地流转明确了改革方向。

一、对党的十八届三中全会土地制度改革的理解

党的十八届三中全会为土地制度改革定下了基调，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》） 明确了土地的双重角色，即土地一方面为政府和集体提供发展平台，另一方面关系着农民的切身利益。在此基础上，为土地制度改革中最为重要的两个组成部分，土地征收和土地流转明确了改革方向。

《决定》提出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”根据《决定》内容，土地征收涉及四个方面改革：一要缩小征地范围，解决随意征收土地的问题，明确今后政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要。二要规范征地程序，解决征地过程中的公共利益认定程序缺失，被征地人知情权、参与权保护不足，征地后期监管缺失，征而未用、多征少用以及补偿费被克扣、挪用甚至贪污等问题。三要建立对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，解决征地补偿和安置问题，合理地确定征地补偿标准，规范地实施征地补偿，建立多元的安置方式，解决被征地农民的长久生计问题，顺利实现失地农民的城市化进程。四要提高农民在土地增值中的收益比例，重新设计土地增值收益在政府、集体和农民三者间的分配比例。重新分配要兼顾国家、集体、个人，不能偏重国家，也不能偏重个人，应使土地扮演好“双重”角色。可以看出，征地制度改革的重点和难点在于土地增值分配比例的重新调整。因此，《决定》提出要深化财税体制改革，提出加快房地产税立法并适时推进改革，稳固地方政府财政收入，推动地方政府进行征地改革。

《决定》提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，……鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。” 提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。 ”“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”《决定》对农村土地流转进行了两方面规定：在农用地流转方面，规定农地农用，以流转促进现代农业规模化发展。《决定》与2013年中央一号文件保持了政策上的一致，以土地流转加快构建新型农业经营体系。

我国法律规定的集体建设用地有三类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。《决定》对其中两类集体建设用地进行了规定：规定农村集体经营性建设用地入市流转，和改革完善农村宅基地制度。集体经营性建设用地入市为推动未来集体土地与国有土地同权迈出了革命性一步，一方面加大了土地供给量，另一方面使农民可享受土地增值收益。完善农村宅基地制度针对现实中存在的，如宅基地规划和计划落实不够，宅基地布局散乱，宅基地分配有时得不到保障；节约集约用地促进不够，粗放利用，存在一户多宅、超标占地情况；在宅基地用益物权上保障不足的同时，出现超越权能问题，乱出租、违章搭盖；宅基地退出机制不够健全，形成大量空心村、闲置地等问题，进一步扩大权能，赋予农民更多财产权利，以农民住房财产权抵押、担保、转让为突破，探索农民财产权的一种可能实现形式。

二、辽宁省土地制度改革进展情况

我省在土地制度改革的重点方面，土地征收和土地流转上既有探索、有成果，也有不足之处。总体来说，改革涉及范围广，但改革力度不大，改革主张空泛，具体细则缺失。2012年，沈阳市作为6个试点城市之一，进行征地制度改革，缩小征地范围，探索合理界定征地范围，非公益性用地取得方式。2012年8月29日，国土资源部正式批准了《辽宁省“一区一带”土地管理制度改革总体方案》，方案中确定了加快农村土地管理制度改革，切实维护农民权益等改革内容，并且选择沈阳、盘锦、抚顺等市作为试点，率先突破，取得成熟经验后再推开，其中抚顺市提出了建立征地补偿和安置新机制。

我省农村土地流转规模与全国平均水平存在较大差距，而且在流转中存在土地流转规模小、土地流转不规范、土地流转引发矛盾等普遍现象。但是，我省也在进行农村土地流转探索，我省在2009年开始建立土地流转市场体系，设定了40个试点，省财政每年拨付20万元专项补贴资金，用4年时间打造辽宁省土地流转市场体系，截至2012年5月，我省已经在35个市、县（区）建立了364个土地承包经营权流转市场或土地承包经营权交易大厅。同时，紧跟中央文件精神，以土地流转促进专业大户、家庭农场、农民合作社等多种形式的规模经营，如作为东北棚菜第一村的新民市大民屯镇方巾牛村、铁岭市昌图县八面城镇大和村的曙光农机专业合作社，等等。

三、辽宁省土地改革对策建议

（一）土地改革确权先行，尽快完成全省土地确权、登记、颁证工作，为土地改革奠定坚实的基础。在保持现有的农村土地承包关系稳定的前提下，以现有土地承包合同、权属证书为依据，彻查农民所承包土地的面积和位置，解决历史遗留问题。尊重农民的意见，调动农民的参与积极性，借鉴“村民议事会”模式，让德高望重、懂得政策、办事公道、熟悉村情的人参与并决定土地确权，以减少纠纷，化解矛盾，让农民自己决定未来的发展。文明有序地开展工作，坚持有法必依原则，严格执行相关法律对于土地承包经营权登记的规定，明确登记内容和登记程序，把农民所承包土地的各种属性以及承包权属证书落实到户。

（二）制定土地制度改革相关政策或地方法规。土地制度改革牵一发而动全身，既重要又敏感，只有制定了详细的政策、法规，才能绘制改革的蓝图，有针对性地解决实践中的问题，系统地指导改革工作，规定职责范围和权利、义务。

（三） 土地制度改革以试点为起点，再由点到面，全面铺开。土地征收补偿标准、被征地农民保障机制以及集体经营性建设用地入市等改革要首先选择合适的对象进行试点改革，试点成熟，取得成果后再全面铺开。试点工作要规划先行，细化方案，分解任务，严格依据任务时间表进行。农村土地制度改革必须遵循习近平总书记在山东考察时的讲话精神，“要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进”。

（四） 发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。逐步以市场价格作为土地征收补偿标准，因地制宜进行土地征收补偿工作，避免出现损害农民和损害政府利益的情况出现。结合财税体制改革，探索新的支撑性财政收入。通过土地流转市场来确定农村土地流转价格，发挥土地流转市场在土地流转过程中的管理和服务功能。

（五）建立土地承包经营权退出机制。土地征收使农民完全失去了土地承包经营权，土地流转使农民在保留承包权的基础上，失去了经营权。这种权利的丧失必须给予合理的补偿，即建立土地承包经营权退出机制，保证农民可以顺利融入城镇化过程。结合《决定》精神，给予被征地农民多元的安置方式，保证其长远生计；为被征地农民以及流转出土地的农民提供职业技术培训，使他们掌握在非农产业立足的一技之长；健全社会保障体系，以健全的社会保障体系替代土地保障的功能。