我们需要怎样的户籍改革

聂日明

7月底，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称“《意见》”）对外公布。《意见》吸收了各地方此前试行的居住证、落户条件设定（合法稳定住所与就业及其年限、连续居住年限）等户籍管理手段，也明确了依据城市规模不同，对各类城市的户籍改革进行分类管理的原则。

现有的户籍制度是社会管理体制中的一大痼疾，严重制约了劳动力自由流动，是区域发展不均衡、公共服务分配失衡等现象的主要原因。部分地方政府出于社会稳定等因素考虑，出台了居住证等户籍管理办法，同时以合法稳定住所、就业和连续居住年限、参加社保年限等条件限制外地常住人口的权利，如落户、子女入学、买房。在这种情况下，靠一城一地的改革无法完成中国整体户籍改革的目标，社会舆论普遍希望中央统筹改革，以“顶层设计”来破除地方各自为政、以户籍分割市场的行为。

现在看来，《意见》规定“尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”，但又有“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件和严格控制特大城市人口规模”的原则，劳动力并不是想在哪落户就在哪落户的，总的思路是城市越大就越不欢迎新居民。

这一标准甚至要高于目前各城市所执行的原则。像特大城市天津，一直到今年6月，都在执行“蓝印户口”政策，这意味着只要有合法稳定的自有住所，就可以落户。成都、苏州、南京等城市到现在为止，也依旧可以买房落户。在《意见》中，城区人口300万至500万的城市，就可以对落户时要求的合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等做出较严格的规定。

事实上，合法稳定就业与合法稳定住所，就足以难住绝大多数外来常住人口。有能力、高学历的年轻人，他们有合法稳定就业，但工作年限短、缺乏积累，只能租房子，而合法稳定住所往往要求出示房产证原件、租房合同在行政部门备案（这意味着要交税）。学历低但有家庭积蓄可以在城市里买房子的，但他们往往无法获得一份合法、稳定的劳动合同。至于那些学历低也没钱的低端劳动力来说，落户就更别想指望了。

纵观过去十年的城市发展经验，城市越大，人口越乐意流入。大城市也是劳动力流动的主要去向。为何？因为就业都在大城市，大量的工业投资、基础设施建设都是投向大城市的，就业机会、宜居社区自然也在大城市。这时鼓励居民往中小城镇落户，那里没就业、公共服务也差，“落户即失业，养老没保障”，这样的城镇化不仅是没有效率的，更是危险的，一个年轻人没了工作，他会干什么？

过去十年，大城市也并不十分拒绝外来人口的流入。如今外来人口占全市人口40%以上的大城市不在少数。虽然它们多不乐意给外地人福利与权利，但也渐次出台了难易程度不一的落户政策。因为大城市也要吸引外地人，稳定外来常住人口，让他们留下来。在广州，环卫、养老和残疾人护理等务工人员落户标准不断降低，具备积分制入户申请资格后，落户就只比拼缴纳社保时间的长短。没有外来人口常住，城市的某些岗位就没人做了，社保收支平衡也是大问题。

目前的改革依然可以看到一些地方政府对外地人的态度：把外地人市民化当成负担，只考虑他们在义务教育、公共卫生上的支出，却没有想到这个人在城市里工作，交了多少税收和社保；吃穿住行，产生多少间接税，养活了多少人。

我们需要的户籍不是要明确什么样的落户条件，而是要明确哪些事情不再以户籍为前提。例如义务教育是国策，是“国家必须予以保障的公益性事业”，但在户籍面前，一个外地人，就算有房、有钱、可以自己承担教育成本，他的子女在北京都读不了书。真正的户籍改革，应该不断地弱化户籍在社会管理方面的功能，直至取消户籍，最终不以是否有北京户口来判断谁是“北京人”，也不再用户口簿作为子女入学的门槛，户籍改革才算真的成功。

（作者为上海金融与法律研究院研究员）endprint