公务员三维分类分级模型与考核指标设计研究

黄健新， 杨建州

(1.福建农林大学管理学院，福建 福州 350002; 2.福建广播电视大学公共事业系，福建 福州 350003;3.福建农林大学经济学院，福建 福州 350002)

随着公务员考核工作的持续推进，公务员考核指标体系的建设越来越受到各级公务员管理机关的重视。公务员考核分为平时考核和年度考核。平时考核着眼于工作的推进，以对岗位职责和目标任务完成情况的考核为主，考核指标主要是岗位职责与目标任务分解而成的KPI指标，是以结果为导向的考核。年度考核则是一种定期考核，主要考核公务员年度综合表现情况和能力水平，目的是为公务员的行为改进和职业发展提供依据，其主要特征是以行为为导向的考核。笔者主要以年度考核指标设计为探讨对象，即如何在指标设计中体现这种行为导向，使年度考核指标准确反映公务员在某一岗位工作的整体水平、能力和工作业绩。此外，在当前公务员年度考核实际操作中，存在考核指标过于笼统，无法准确反映不同类型、层级公务员工作特点，导致考核可操作性和有效性差的问题，不少地方针对这一问题，在公务员分类分级考核方面积极展开了有益探索，但到目前为止还未有比较成熟的公务员分类分级标准。为建立公务员年度考核指标体系，笔者在实践的基础上，提出了以服务考核为目的的公务员分类分级三维模型，并在此基础上，提出公务员年度考核指标体系设计思路。

一、公务员分类分级考核的现状

(一)公务员管理中的分类与分级

按照职位分类进行管理是公务员管理的基础。《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第14条第1款为公务员职位分类管理提供了法律依据，即“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类”。在公务员管理中，公务员职位分类主要体现在4个方面，即职务分类、录用考试内容分类、培训分类和工资制度分类。但是，《公务员法》中并未明确按职位分类对公务员进行考核。

除了职位分类，《公务员法》还在政治层面上将公务员划分为“领导成员”与“非领导成员公务员”两类，并特别指出领导成员指机关的领导人员，不包括内设机构担任领导职务的公务员。领导职务层次从国家级正职到乡科级副职，非领导职务层次在厅局级以下设置。《公务员法》中关于“领导成员”与“非领导成员公务员”的分类管理规定，主要体现在考核、任免、交流、辞职等4个管理环节。《公务员法》和随后出台的《公务员考核规定(试行)》在公务员考核层面，将“领导成员”与“非领导成员公务员”的考核主管机关进行了区别界定，“领导成员”按干部管理权限由上级机关进行考核，“非领导成员公务员”由本机关进行考核。

(二)公务员分类分级考核现状

公务员的工作包罗万象，没有分类分级的考核很难反映公务员的工作特点，也就很难准确全面对公务员进行评价。可以看出，《公务员法》中关于公务员的分类分级办法主要是基于职位设置和管理层级设置考虑的。这样的分类分级并不适合在公务员考核中应用。从分类来看，如果应用于考核，相对于公务员所在不同部门、行业领域的多样性，综合管理类、专业技术类和行政执法类等三类分法过于笼统，不利于真实全面地反映个人的工作状况。从分级来看，无论是一至十三级领导职务的分级还是九至十五级的非领导职务分级，如果从公务员管理、薪酬设计的角度，这样的递进设立是可行的。但如果每一级都建立不同层级能力的考核标准，则过于复杂，也不符合实际情况。此外，从考核角度来看，行政级别并不是公务员能力考核的唯一划分依据。同样的行政职级，在不同级别、不同地区、不同隶属关系的单位中，所担任的职务和承担的职责不一样，对公务员能力的要求也不一样。

2010年国家公务员局开展公务员考核试点以来，部分试点部门和地区对公务员按考核的要求进行了分类分级尝试。具体表现在：(1)分类考核方面。外交部根据工作内容的不同，将被考核公务员区分为外交业务类、高级翻译类、行政技术类；国防部按照业务管理和服务保障两种类型分别进行考核；天津市公务员局将被考核公务员分为基层执法类、服务窗口类、综合管理类；河北省廊坊市人社局，按照公务员的岗位、行业等特点的不同进行区别考核，全市按照理论决策类、执法执纪类、专业技术类、常规事务类、调研写作类、开拓突破类进行分类考核；福建省公务员局将公务员分为综合服务类、行政执法类、经济管理类、垂直管理类；浙江省公务员局将乡镇(街道)分为工业主导型、综合发展型、农业生态型，将市级机关分为窗口单位、非窗口单位、评议单位；湖南省公务员局将单位分为综合管理部门、经济管理部门、执法监督部门。这些实践都为公务员分类考核积累了宝贵的经验。但也应该看到，上述分法很多是根据单位性质进行区分，与该单位部分公务员实际从事的工作并不一致。如同属城建监察大队，其内部公务员有执法的，也有从事后勤保障的，都按行政执法类公务员进行考核，显然不够准确。(2)分级考核方面。深圳市政府曾分别给科、处、局级制定了能力标准，即科级公务员要求具备政务执行能力、岗位示范能力、项目管理能力和公文处理能力；处级公务员要求具备政策执行能力、计划统筹能力、策划组织能力和团队建设能力；局级公务员要求具备政务决策能力、战略思维能力、资源配置与监管能力以及社会协调能力[1]。湖北省公务员局从能力席位视角，根据厅、处、科、科员分别设定了考核指标。这些分级的试点主要是根据行政级别进行，虽然有一定意义，但在实际中可操作性较低。如同是正处级公务员，在县处级单位是领导干部，在地厅级单位是中层管理人员，但在省部级单位，可能只是一个办事人员。如果都按同一标准进行考核，显然无法准确反映被考核人的真实表现。

从上述试点地区的经验来看，按公务员管理办法的分类分级标准很难适应公务员实际考核的需要。为使公务员考核更加有针对性，必须依照考核的特点要求，设计一种能有效区别公务员岗位和工作特点的分类分级办法，并在此基础上建立指标体系，才能对公务员的绩效进行客观有效地评价。

二、以考核为导向的公务员分类分级三维模型构建

我国公务员考核主要是指对非领导成员公务员的考核，这在2007年颁布的《公务员考核规定(试行)》中有明确规定。2009年《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》颁布后，对领导成员的考核也开始如非领导职务公务员考核一样进入常态化。但是在同一个单位，领导成员和非领导成员公务员的考核主体不同，使用的考核办法不同，不利于将所有公务员的考核纳入统一视野，也不利于全体公务员的职业发展。经过比对，两种考核办法的体系框架及内容标准有很大的趋同性，因此，笔者把领导成员与非领导成员公务员的考核统一起来，纳入同一体系进行考虑。

(一)根据职能维度的公务员分类

古德诺在《政治与行政》一书中指出，所有的政府都存在着两种基本职能，即政治与行政。政治履行表达国家意志的职能，行政履行执行国家意志的职能。政治与行政分类理论指出了作为一切政府的两大基本职能，是各有其独立存在的特质。这是西方公务员政事分类的基础。政事分类是指在国家人事制度的层面，把政府中执掌国家权力、管理国家公务的公务员，分成“政务类”和“事务类”两大类[2]。其中，“政务类”公务员一般经由选举产生或是由执政党任命的政府部门领导人员，其主要职责是贯彻政党的政治意志，制定政府的战略规划、对内对外方针政策等，其任职与执政党的更替有关。“政务类”以外的公务员一般都归入“事务类”，负责执行“政务类”公务员的政治决策，从事政府的具体行政管理工作，“事务类”公务员一般通过招聘考试的方式录用。

西方国家的“政务类”公务员，有点类似于我国选任制和委任制产生的领导类公务员，“事务类”公务员类似于我国非领导成员公务员。但我国不管哪一个层级的领导成员公务员或是非领导成员公务员，都在一个统一的体制内，考录、选拔、任用和考核具有传承性。因此，这样的分法并不适用于我国。从公务员考核的角度来看，考核主要是检查一个公务员是否胜任所任职的岗位，以及完成其岗位职责与任务的程度。其中，是否是决策者以及在一个组织中的负责程度是区别考核内容与标准的重要指标。

根据现行的管理体制，一个部门的领导成员与非领导成员分开考核，领导成员由上级部门考核，非领导成员由本级机关考核。领导成员中包括正职领导与副职领导。将领导成员正职与副职按一种类别考核，并不利于考核取得良好效果。在政府工作部门中，正职与副职虽然同属领导班子成员，同归上一级组织管理，但其职务不同，所承担的责任也不尽相同。正职是政府工作部门的一把手，是部门日常工作的主持人，对部门的政策、方针、计划等具有最终决策权，同时，对本部门工作顺利开展以及本部门的发展，承担最终责任。可见，正职处在领导班子的核心地位，其言行往往具有风向标的作用，因此，考虑问题的角度必须是全局性的，而不能局限于某一个方面或具体细节。对于正职领导公务员的考核，应以其所在部门绩效高低作为该正职领导公务员考核的重要标准。而副职作为协助正职工作的参谋和助手，只需要在分管的工作范围内，承担一项或几项工作，在具体问题中提出自己的意见、建议，将分管工作做好，而对本部门工作的整体效益则较少考虑。因此，副职领导成员应该对其正职领导负责，其分管工作完成情况应以正职领导评价为主。

综上，笔者从职能维度将公务员分为“决策类”与“一般决策与执行类”。“决策类”公务员是指一个地区或组织中有行政决策权的公务员。以一个地级市政府为例，市政府领导班子成员、所有政府部门的正职领导都属“决策类”，其他归属于“一般决策与执行类”。按这种分法，一个部门的副职应该归属“一般决策与执行类”。对“决策类”公务员，应由上级组织部门综合其所在部门的绩效与本级机关工作人员评价进行考核，对领导成员副职的考核应该以本级机关为主，上级组织部门为辅。

(二)根据专业维度的公务员分类

《公务员法》将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。行政执法类职位是指直接履行行政监管、处罚、强制、稽查等现场执法职责的职位[3]，具有执行性和现场强制性的特点。专业技术类职位是指履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位[3]，具有高技术性、低替代性和技术权威性的特点。综合管理类职位就是指除了上述两类以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位[3]，具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督、服务等机关内部管理工作[3]。这种分法是为进行职位管理而进行的分类，《公务员法》虽然没有明确按职位分类对公务员进行考核，但这种与职位分析相结合的职位分类办法可以成为公务员分类考核的基础。当然，仅按3种分类法进行划分和考核过于粗放，而且这种分类往往只分到部门，过于笼统。因此，应该在3种类别公务员划分的基础上加以细分。

在《公务员法》将公务员分为三类的基础上，结合各省公务员考核分类的经验，为衔接方便，笔者以考核为目的，从设计考核指标的角度，对综合管理类、专业技术类和行政执法类进行细分。将综合管理类细分为党群类、综合决策类、调研文秘类、经济管理类、综合服务类、开拓创新类、常规事务类、服务窗口类、后勤保障类；专业技术类根据其所属行业的特点，分为医学检验类、理工信息类、语言翻译类，在这基础上可再进行细分；行政执法类细分为内勤执勤类和执法执纪类。这些分类并不是绝对的，只是为考核指标的设计提供一种思路，可以在实践中调整改进。

(三)根据管理层次维度的公务员分类

管理层次是在管理权力等级链上设置的管理职位层级数量。随着组织规模的进一步扩大，管理层级不断增加，形成了等级制管理结构。在行政组织中，管理层次通常表现为纵向结构的等级层次，一般有3个层次，即高层、中层、基层。行政组织权力由高层向基层递减，高层具有最高决策权，中层则起承上启下的作用，基层主要拥有操作执行权。

根据管理的3个层次，在任何一个具有一定规模的政府组织中，所属公务员可以分为高层公务员、中层公务员和基层公务员，高层公务员对应政府组织的正、副职领导干部，中层公务员对应政府组织的中层干部，基层公务员对应政府组织的一般公务员。因此，从便于理解的角度，这3个层次也可以表述为领导层公务员、中层公务员、一般公务员。领导层公务员是组织中的管理者，其主要任务是从组织整体利益出发，对整个组织实行统一指挥和综合管理，并制定组织目标及实行目标的一些政策方针。中层公务员是组织中的执行者，其主要任务是负责目标的制定、拟定和选择计划的实施方案、步骤和程序，按部门分配资源，协调下级的活动，以及评价组织活动成果和制订纠正偏离目标的措施等。一般公务员属于组织中的操作者，其主要任务是按照规定的计划和程序，完成各项计划和任务。这3个层次对公务员的能力要求差异较大，其相对于组织的目标任务也差异较大，应作为公务员分级考核的主要分级依据，在考核时对不同层级的公务员差别对待，使用不同的考核指标。据此，可构建金字塔型公务员分级考核框架。

综上，为准确评价公务员的能力和工作情况，明确考核结果指向，需要从职能维度、专业维度和管理层次维度设定考核指标，对公务员实行差异化考核。由此，设计公务员考核的三维分类分级模型(图1)。

三、基于三维分类分级模型的公务员年度考核指标体系设计思路

公务员的分类分级考核主要通过区别公务员考核指标来实现。公务员分类分级考核的三维模型为建立不同类别、不同层级的公务员年度考核指标奠定了基础框架。

图1 基于考核的公务员三维分类分级模型Fig.1 An assessment-oriented three-dimensional model of the civil service classification and grading

(一)建立通用考核初级指标池

1．建立初级指标池。通过频度统计法、经验总结法和理论分析法，最大范围收集整理各地应用较好的考核指标，分析整理论文和研究报告中出现频度较高的考核指标，形成原始的考核指标池。同时，以专家意见法为原则，集合公务员管理机关长期从事考核管理的领导、干部以及研究公务员考核的专家、学者，通过比较分析和综合汇总，筛选符合公务员考核应用的初级指标，形成初级指标池。如工作绩效、综合素质、业务能力、任职情况、出勤情况、政治素质、作风态度、思想品质、纪律意识、翻译水平、学习能力、诚实守信、大局意识、法律观念、文字综合能力、工作责任心、工作主动性等。

2．初步建立通用考核指标库。按照《公务员考核规定(试行)》中关于“德、能、勤、绩、廉”等5个考核维度的规定，以数据库管理的思维，建立以“德、能、勤、绩、廉”为一级指标的三级通用考核指标库，将上述初级指标池中的指标分别对应进入二级或三级指标，利用数据库的管理功能，可在日后的工作中对指标库的指标进行增加和调整，成为公务员初级动态考核指标库。如上述指标池中，在“能”这个一级指标下，“业务能力”为二级指标，“翻译水平”则为三级指标。

(二)指标的三维属性赋值

指标库指标数据很多，多数公务员管理单位难以对指标进行组合和应用。三维模型为建立不同类别、不同层级的公务员考核指标奠定了基础框架。根据三维模型，利用指标库数据管理功能，以专家意见法和实践检验为原则，对二、三级指标，特别是三级指标的不同维度属性进行标识，使指标具有不同的属性，为建立不同类别、不同层级公务员的考核模板奠定基础。为了更好地说明问题，笔者选取3个三级指标进行赋值(表1)。

(三)建立分类分级考核指标模板

根据三维模型，在指标维度赋值的基础上，在指标库中选择与公务员类别、层级相对应的指标，对选定的指标进行绑定，即可组成某一类别、层级公务员的考核指标模板。因职能维度中决策类公务员较为特别，且人数较少，一般应用中主要考虑从一般决策与执行类维度中再进行细分。如执法执纪类领导层公务员、后勤服务类中层公务员等。分类分级确定后，可以专家法和层次分析法为基础进行指标的绑定和各指标权重的设定。

表1 公务员考核指标三维属性赋值表Tab 1 Values of three-dimensional attributes of civil service assessment indicators

笔者根据我国体制和公务员的特点，建立了以考核目的为基础的公务员分类分级三维模型，为公务员分类分级考核奠定了基础。通过对指标进行三维属性赋值，可以建立不同类别不同层级公务员的考核指标模板。指标模板的建立应以国家或省级公务员管理机关为主，以信息化为手段，由国家公务员局收集建立不同类别层级公务员指标模板库，供各级各单位人事部门在公务员年度考核时选用，并在实践中逐步完善。

[参考文献]

[1]李玲，李敏.基于分类管理的我国公务员激励机制路径构建[J].电子科技大学学报：社会科学版，2011(3):18-22.

[2]张建伟.我国公务员政事分类制度研究[J].贵州工业大学学报：社会科学版，2006(1):50-52.

[3]由大宁.公务员分类管理的思考[D].长春:东北师范大学，2010：15-16.