福建省水土保持长效机制构建研究

胡 熠， 黎元生

(1.福建省委党校行政学院区域生态环境公共治理研究基地，福建 福州 350001；2.福建师范大学经济学院，福建 福州 350007)

建设社会主义生态文明的核心是要确立人与自然和谐、平等、共存共荣的关系，其实质是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。水是生命之源，土是生存之本，保护土地和水资源不仅是改善生存条件、生态环境和治理江河的根本措施，也是社会主义生态文明建设的重要内容。改革开放以来，福建省水土保持工作坚持长短结合、标本兼治的策略，既突出重点区域防治，抓好水土流失区域的综合治理，又注重制度建设，加强顶层设计和总体规划，探索工作机制创新，完善水土保持工作政策体系，水土保持工作取得显著成效。然而，当前福建省水土保持工作仍面临艰巨任务：水土流失区大多处于二、三重山交通偏远地区，治理难度大；有的地方水土保持预防监督工作滞后，一些矿区和生产建设项目造成新的水土流失现象屡有发生；水土流失治理区生态功能比较脆弱，防火、防乱砍滥伐和防病虫害等“三防”任务繁重；暴雨和洪水等自然灾害造成的水土流失依然比较严重；水土保持部门人员编制不足，执法力度不够；水土保持信息化系统平台亟须建设。因此，有必要总结福建水土治理经验，深化体制机制改革，完善水土保持制度，探索建立符合可持续发展要求的水土保持长效机制。

一、福建水土保持工作机制的探索与成效

(一)初步形成了稳定运行的水土保持工作机制

经过各地多年的探索和实践，福建走出了一条符合省情实际、适应社会主义市场经济体制要求的水土流失治理新路子，初步形成了“政府主导、群众主体、社会参与、市场运作、统筹施策、典型示范”的水土保持工作机制。

1．强化政府的舆论宣传、规划引领、资金筹措、组织协调和行政监管职能。福建各地注重水土保持宣传活动，坚持面向社会、领导、学生、开发建设项目业主和施工单位、农民等开展水土保持宣传教育，认真开展水土保持宣传教育进人大、进政府、进机关、进学校、进基层、进社会的“六进”等工作，努力提高全社会的生态安全意识和责任意识。制定和实施水土治理总体规划，建立水土流失治理项目库，按照轻重缓急，确定水土治理的阶段性任务，完善行政责任分工和目标考核机制，不断推进工作机制创新。如泉州市将水土保持工作纳入“五大战役”范围，列为各级政府绩效考核的重要内容，层层签订目标责任状；大田县在全省率先成立了县级生态综合执法局，实行河长负责制,等等。

2．坚持把人民群众作为治理水土流失的主体和力量源泉。农民既是农业生产经营的微观经济主体，又是水土保持乃至生态建设的主力军。只有正确处理农民要“票子”(收入增长)、地方政府要“面子”(政绩考核)与中央政府要“被子”(生态保护)的关系，实现农民经济利益与国家生态利益的兼容，才能为生态建设与环境保护凝聚正能量，才能实现经济与生态的良性互动。福建将水土流失治理、整体生态保护与改善人民群众生活三者紧密结合起来，坚持生态治理与经济发展并重、环境保护与民生改善并行，努力走水土流失治理的群众路线。制定出台优惠政策，鼓励农民、合作社等主体进行开发性治理；采取行政命令、村规民约，实行“封禁”与疏导相合，积极探索封禁治理配套措施，让群众成为水土治理的参与主体、责任主体和受益主体。建立群众燃料补助制度，实行以电代燃料补贴政策，尽力解决封禁区域群众生活用柴草问题。长汀、宁化、清流等县级政府在水土流失重点治理区域对受封禁影响的农民实施电价补贴；永定和上杭县为水土流失区域的果园免费提供种苗，配套完善路网和水网等基础设施；长汀县依托针织、轻纺等劳动密集型产业，帮助封禁区农民转岗转业。

3．建立优惠政策引导、经济利益激励、公共服务外包的市场运作机制。福建省出台了水土流失治理的财政补助和专项奖励政策，带动社会资本参与水土流失区域的开发性治理，挖掘水土流失区域资源的经济和生态价值。引导开发主体把山地资源优势转化为产业发展优势，增加农民收入，真正实现“生态美”和“百姓富”的双重目标。如龙岩市按照“谁治理谁受益”的原则，建立山林权流转制度，实行“谁种谁有、谁治理谁受益”的政策，推行承包、租赁、股份合作等治理开发模式，山林经营权30年不变，带动社会投资，形成了多元化筹集资金的格局。

4．完善政府、企业和公众协同参与，政企学研一体化的社会共担机制。引导山地资源、矿山资源和农业资源开发企业与政府签订自主性环境保护协议，努力实施资源开发利用与生态治理改造同步策略，使水土保持工作成为企业的自觉行为。加大12369等环保举报电话宣传，充分发挥人大、政协和社会各界的监督作用，采取重点检查、舆论曝光等多种形式，不断加大水土保持工作监督力度。积极开展与高等院校及省水土保持试验站对接，建立水土保持院士工作站、水土保持博士后科研流动站、南方水土保持研究院等科研平台，聘请行业专家、教授开展现场调查和技术指导，实现政企学研有机结合，建立起水土流失生态恢复治理的技术保障和支撑体系[1]。

5．遵循统筹规划、多措并举和因地施策的水土保持技术路线。福建省坚持从实际出发，根据区域自然条件，按照“一区一策”要求，围绕“山水田林路”综合规划、系统设计，认真编制水土流失治理工作方案，因地制宜，创新治理理念和技术，以小流域为单元，推动生物措施、工程措施和农业技术措施有机结合，人工治理与自然恢复双管齐下，创新实施“等高草灌带”、“老头松”施肥改造、陡陂地“小穴播草”等行之有效的治理模式。

6．发挥典型区域和项目在水土保持工作中的示范带动作用。有重点、分步骤地将有限的水土保持资金投入福建省水土流失重点区域，鼓励开展工作机制创新。实行边治理、边创新、边总结、边推广，创新提升治理经验，发挥长汀等地在福建省乃至我国水土保持工作中的先行示范作用。依托水土保持科普示范园，将水土保持科研、科技教育培训、实用技术应用推广与休闲观光有机结合，发挥了很好的宣传、示范和带动作用。

(二)福建省水土保持工作成效显著

从主要技术指标看，全省水土流失面积减少、强度减弱、分布有所优化。据《2012年福建省水土保持公报》，福建省水土流失总面积从1985年的21130.09 km2降至2011年的12180.58 km2，减少了42.35%。典型地区水土流失治理取得明显进展。与2008年第一次水土流失卫星遥感调查数据相比，2012年22个水土流失治理重点县的水土流失面积减少了734.74 km2，水土流失率下降1.62%。主要江河输沙量明显减少(表1)。2012年，福建省主要江河总径流量1217.26亿 m3，比常年多30.5%；总输沙量512.24万 t，比常年少68.2%。其中，闽江径流量814.41亿 m3，比常年多41.5%；输沙量188.13万 t，比常年少72.6%。

表1 2008-2012年福建省主要江河流域面积、径流量和输沙量一览表Table 1 Watershed area, river runoff and sediment delivery of main river in Fujian Province, 2008-2012

从宏观层面看，水土保持工作具有显著的生态效益、经济效益和社会效益，为福建生态省建设作出了重要贡献。水土保持工作提升了福建省森林覆盖率和森林蓄积率，持续改善福建省生态环境质量；减少了江河泥沙和面源污染物的输入量，主要江河水质达标率维持在较高水平上。水土流失与产业发展、扶贫开发有机结合，优化了土地利用结构，提高了山地利用率和农业综合生产力，提高了水土治理区农民收入，增强了区域可持续发展能力，促进了人与自然和谐相处。

二、福建省水土保持工作机制存在的问题

(一)政府部门间协调机制有待完善

我国实行自然资源分部门多头管理体制，山、水、林、地、路等分属不同的部门管理。水土保持工作涉及到水利、财政、林业、环保、交通、农业、国土资源等多个部门的协调配合，由于各个部门的职能和考核目标存在差异，导致各职能部门在水土保持工作中权责利的分歧和矛盾，部门间的职能交叉和权利重叠，加大了协调的难度，削弱了水土保持政策的执行力和执行效果。如这些机构之间总是立足于部门利益进行水土流失治理的计算，水利部门统计水土流失治理面积仅包括流失斑的治理面积，即仅包括强化治理、坡耕地改造、崩岗治理等面积，不包括采用封禁、巩固提升等治理的面积；而林业部门将水土流失重点乡镇内采取的树种结构调整、造林更新、森林抚育、封育提升等均作为已完成治理面积加以统计，旨在争取更大的公共资源配置权力，并创造可享受的部门利益。水土保持相关职能部门间责任权利边界模糊导致经常出现沟通不畅、协作不力、相互推诿乃至扯皮的现象，造成公共行政效率低下。

(二)水土保持预防监督执法力度有待加强

(1)当前，福建省部分地区水土保持监督管理机构力量薄弱，个别地方水土保持监督管理部门还属于自收自支的单位，存在着机构性质与执法任务不相匹配的现象，造成执法经费少、设备差和人员配备不足等问题。(2)水土保持“三同时”制度落实不到位。目前，我国有关法律没有规定对不编报方案即开工建设的业主进行处罚的条文，仅有水利部的规章有相关规定，导致水土保持监督管理机构督促编报水土保持方案的操作难度大[2],开发建设项目论证不充分，普遍存在先开工后补编水土保持方案或不编报水土保持方案的现象，生产建设项目水土保持方案申报率、执行率和水土保持设施验收率有待提高，个别地方甚至存在政府行政干预现象，等等。这些问题的存在一定程度上制约着福建省水土保持监督执法工作的开展。

(三)水土保持生态补偿机制尚未建立

福建省水土保持资金是以中央财政转移支付和省级财政投入为主，市、县两级配套资金比例较低。2013年3月省级水土保持计划调整后，部分已招标签约的水土保持项目，由于到位资金严重不足导致其实施受阻。虽然2011年颁布实施的《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)第31条规定“将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度”，但这只是对水土保持生态补偿作了原则性、指导性的规定。目前，尚未出台具有可操作性的法规或细则，对水土保持生态补偿的主体与客体、补偿标准、补偿方式等方面仍缺乏明确的规定，导致水土保持“两费”(水土保持补偿费、水土流失防治费)征收难，水土保持生态破坏者缴纳补偿资金偏少，加剧了水土保持资金缺口。

(四)水土保持长效管护机制不健全

长期以来,地方政府对水土保持项目存在“重建设轻管护”的现象，由于各级财政和项目业主缺乏对项目后期管护的资金预算，配套资金到位率低，治理资金缺口大，造成水土流失治理速度慢、规模小、标准低、综合配套差，治理成果不能得到巩固和提高，水土保持项目的持续生态效益面临着巨大压力。如一些地方林草建设工程，由于缺少后续的管护经费和管护工作投入，林草成活率低、保存率低，致使水土保持成果难以产生应有的效益。

(五)水土保持观念比较淡薄

一些县(市、区)政府因财政困难，在财政预算内没有安排水土保持专项资金。一些涉及国家、省、市大中型建设项目的企业，不愿意将水土保持补偿费纳入企业生产成本，项目建设给当地造成严重的水土流失，既没有治理也未交治理费。对此，地方政府缺乏有效的执法监督手段。政府官员偏好经济指标而淡化环保指标，部分山区县由于大规模的山地开发造成水土流失面积增长较快，沿海局部地区由于矿山开发、交通建设、城市建设、能源开发等建设项目加大了水土流失的强度。受经济利益的驱使，部分开发建设业主水土保持责任意识淡薄，生产建设中急功近利、忽视生态保护的现象仍较为普遍。群众水土保持的意识有待加强，生态环境保护和建设的形势不容乐观。

三、建立健全福建省水土保持长效机制的思路与对策

建立健全福建省水土保持长效机制，必须以科学发展观为指导，紧紧围绕福建省经济社会发展和全国生态文明先行示范区建设大局，以水土资源可持续利用和生态环境有效保护为目标，以水土保持工作的薄弱环节作为深化改革的突破口，完善体制机制，建立兼顾相关者利益和激励相容的水土保持法律法规体系，确保水土保持工作稳定运行并有效发挥预期功能，为搞好水土保持、建设美丽福建提供制度保障。当前，要重点围绕组织协调、预防监管、资金保障和技术支撑等相对薄弱环节深化改革，建立水土保持“源头严防、过程严控和后果严惩”制度体系。

(一)完善水土保持组织协调机制

1.提升政府公共治理能力。(1)提升部门间协作水平。将福建省水土保持委员会和福建省水土保持领导小组的职能进行整合、充实，健全运行机制。依托省、市、县各级水土保持委员会，加强各级政府对水土保持工作的统一领导，推进各部门明确责任、合理分工，建立契约，在资金、技术、信息等方面形成合力，提升部门间协作效率。各级政府涉及基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等领域的规划时，要在报请审批前征求本级水利部门的意见。(2)落实水土保持目标责任制。按照《水土保持法》的要求，在水土流失重点预防区和重点治理区，地方各级政府要严格实行水土保持目标责任制和考核奖惩制度。2012年，福建省出台了按照“属地管理”原则实施水土保持的目标责任制。要进一步优化、细化考核内容，既要有水土保持组织、预防保护、综合治理等宏观层面的内容，又要有结合水土保持方案申报率、执行率和验收率，水土保持投入比重，水土保持科技贡献率等具体量化指标；既要有新增水土治理面积的考核，又要关注巩固水土流失的情况，强化长期的效益评估。(3)建立水土保持考核奖惩制度。要进一步细化福建省水土保持考核奖惩细则。各级政府除了要对水土保持目标责任考核结果进行例行通报外，还应当把考核结果与年度业绩评价、奖惩以及干部使用挂钩。对于注重工作机制创新、取得显著水土治理业绩的，在后续项目、资金等方面给予优先安排。建立生态环境损害责任终身追究制，对于那些不顾生态环境盲目决策、造成水土流失严重后果的领导干部，要终生追究责任。

2.积极探索水土保持公共服务外包。水土保持工作实质上是一项区域性的生态公共服务供给过程。省级政府既要尽可能地下放行政审批权限，增强地方政府的积极性和主动性，又要把市场能做的尽可能地交给市场，充分发挥市场机制在水土保持工作中的激励作用。进一步规范福建省水土保持方案审批、水土保持监测资质审核等行政审批事项，提高行政服务效率。推动地方各级政府积极采取各种市场化方式购买水土保持公共服务，除了水土保持方案技术审查之外，可以将生产建设项目水土保持设施验收技术评估、水土保持监测资质技术审查、水土保持项目的绩效评估等纳入政府购买服务范围[3]。进一步制定鼓励社会资本参与水土流失治理的优惠政策，通过引入竞争机制和利用外部优势资源，将本应由政府承担的“历史旧帐”，委托私人部门或非盈利部门来完成，而政府只负责监督合同的履行，并支付报酬。进一步规范水土保持服务外包程序，采取市场化运作，实行项目法人责任制，遴选有资质的企业或业主参与水土流失治理，并通过行业协会等第三方组织进行项目监管、绩效评估。

(二)规范水土保持全过程预防监督机制

1.确立水土保持规划的权威性和指导性。抓紧编制福建省各级各类水土保持规划，确立水土保持规划的前瞻性、科学性和权威性，发挥水土保持规划的顶层设计作用和指导性功能，强化水土保持规划在区域经济社会发展中的基础性作用。水土保持工作作为各级地方政府生态文明建设的重要内容，要确保其在地方财政一般性转移支付中占有相应位置。

2.强化水土保持监督执法能力和水平。根据福建省水土保持工作的目标任务，应扎实推进福建省水土保持监督管理能力建设，进一步充实基层机构和队伍，增加人员编制，加强业务培训，切实增强基层水土保持部门的执法力量。(1)严格落实水土保持“三同时”制度。切实抓好建设项目中水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的水土保持“三同时”制度，把好水土保持方案审批关、水土保护监督管理关和水土保持设施竣工验收关，依法加强水土保持补偿费的征收与管理。(2)强化森林“三防”(防火、防乱砍滥伐和防病虫害)任务。针对现行护林员聘用管理机制不合理、管护经费不足、管护压力大和管护成效差等问题，可考虑推广连城、宁化等地的管护模式，以县(市、区)或乡(镇)为单位集中管理公益林，统一配备专职护林员，建立比较稳定的封禁治理管护机制，促进自然生态修复。同时，在中央和省级政府下拨的森林生态效益补偿基金中，将直接管护费支出比例提高到30%，专项用于提高专职护林员工资和奖励，强化考核和奖惩，落实管护责任。

3.加快建立水土保持损害赔偿制度。要根据《水土保持法》，加快出台“福建省水土保持条例”，建立福建省水土保持损害赔偿制度。对于破坏水土保持设施的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令其停止违法行为、恢复原状或赔偿损失，并可处以罚款。适时借鉴美国以人为本的惩罚制度，对于违法者属无意或是危害性认识不足所造成的水土流失，水土保持部门可以提供成本分摊资助，帮助业主纠正违法行为，共同开展水土治理；如果业主在规定时间内没有采取任何改正措施，或是治理效果不符合要求，再对其采取刑事处罚措施。广泛依靠各类民间组织及公众的自觉保护和相互监督，赋予公民环境公益诉讼的权利。

4.探索水土流失治理项目的管护结合机制。水土流失治理项目具有“三分建七分管”的特点，要根据水土保持工程的性质，分类明确管护主体，提高项目的使用寿命，发挥项目的使用功能。针对福建省小流域、崩岗、坡耕地等水土保持工程的后续管护机制缺失现状，要完善水土流失治理效益的评估机制，制定和完善水土治理监测评估指标体系，及时提供动态监测评估信息，逐步建立水土治理统计信息发布制度；实施水土流失治理建设项目的长期生态效应评估制度，巩固既有的水土流失治理成果，确保治理成效不退化。(1)小流域环境整治工程应当由所在县、乡(镇)政府负责后续管护。借鉴推广大田县的河长负责制，明确县、乡(镇)政府对小流域水土治理、环境整治等工程的后期管护职责，并辅以适当的财政补贴。(2)坡地茶果园、坡耕地改造的水土保持工程应当由受益主体负责后续管护。对坡地茶果园、坡耕地改造的水土保持工程虽然也是公益性项目，但它具有明显的正外部效应，具有明确的受益主体，应当由受益的种植大户、农业合作社等业主负责管护，改变当前财政大包大揽的做法，各级财政专项资金只能给予定额补助。(3)纳入村民“一事一议”的水土保持工程由村委会负责后续管护。将政府定额补助和农民投工投劳相结合，由村委会作为集体代表承担后期管护责任。政府在安排“以奖代补”资金预算时，要提留5%～10%作为项目后续管护资金，由村委会负责具体实施管护任务。

(三)建立水土保持生态补偿机制

1.明晰水土保持生态补偿的主客体。对于“新账”——新建和在建的生产建设项目所造成的水土流失，坚持“谁开发谁保护、谁造成水土流失谁治理、谁影响水土保持功能谁补偿”和“确保不欠新账”的原则，明确开发建设企业就是水土保持的补偿主体。探索实行水土保持生态功能恢复保证金制度。要求开发建设项目业主根据生态环境发展规划、项目所处区域的水土资源状况、项目对水土资源影响评价及生态环境保护的要求，编制和实施水土保持方案，并缴纳一定的保证金。水利水土保持部门在开发建设期间按照水土保持设施进度逐年下拨保证金，及时为水土保持设施建设提供资金支持。对于“旧账”——由于历史原因造成的水土流失，难以明确水土保持的生态补偿主体，可以采取以下思路：(1)实行开发性治理。对于兼有潜在经济和生态效益的水土流失治理，按照“谁受益，谁治理”的原则，鼓励农民、企业和其他社会组织前来承包、租赁进行开发治理。将水土流失山地纳入集体林权制度改革范围，享受国家林改政策，发放林权证；将水土流失治理承包、租赁期限延长至 50～70 年，建立开发性治理中地权和林权明晰、稳定和可流转的产权制度，赋予更加完整的财产产权；制定比扶持商品林发展更优惠的经济政策支持水土流失山地的开发性治理。(2)实行保护性治理。对于单纯具有生态效益的水土流失治理，政府负有不可推卸的责任。可以设立国有资产经营公司，负责水土保持资金的统一管理、水土保持项目的招投标、投融资，以及水土保持管护体系建设。有条件的地方，可以积极探索水土保持管护的专业化服务、市场化运作机制。

2.多渠道筹集水土保持生态补偿资金。《水土保持法》第31条规定：国家加强江河源头区、饮用水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。除了要继续向中央政府争取更多的财政支持外，还要努力增加各级地方政府财政预算，建立水土保持受益地区、行业和企业的补偿机制，形成长期、稳定、多元的筹资体系[4]：(1)设立水土保持生态补偿专项资金。各级政府依照《水土保持法》的要求，在财政预算中将水土保持经费单列；加强省级统筹，从矿山开采、土地出让收益中提取一定比例的资金用于水土流失治理。(2)建立水土保持受益地区的补偿机制。流域是一个自然生态系统，按照“保护优先，合理补偿，监测为据，以补促治”原则，归并闽江、九龙江流域试行的上下游水环境和森林生态效益补偿政策，建立综合反映上游地区森林管护、环境治理和水土保持等生态效益的流域上下游生态补偿体系。将上下游行政交界断面泾流量、输沙量、主要污染物削减量等水文指标和上游地区森林覆盖率、森林蓄积率等生态建设指标作为主成份因子，按照一定的权重确定综合系数，作为上下游生态补偿资金浮动的依据。如果行政交界断面泾流量和输沙量为常年水平、水质为Ⅲ类，就按基准给予补偿；如果输沙量下降20%、水质达Ⅱ类，补偿金额就上浮30%；如果输沙量增长20%、水质下降为Ⅳ类，就按基准的30%给予赔偿。生态补偿基准可以按照生态重建成本分摊法进行测算，即将上游地区为维持常年水平的输沙量和水质达标所付出的生态投入成本，按照上下游的生态受益程度和支付意愿进行分摊，测算出下游补偿上游的基准。(3)建立水土保持受益行业的补偿机制。已经发挥效益的大中型水利、水电工程，要按照库区防治任务的需要，每年从收取的水费、电费中提取部分资金，专项用于本库区或上游源头区、水源涵养区和饮用水水源保护区等区域水土流失的预防和治理。(4)认真贯彻落实自然资源有偿使用制度。采取属地征收和管理的办法，加大水土保持补偿费的征收力度，将水土保持费用纳入生产建设项目的生产成本中。(5)加快建设福建省碳汇交易市场。明确各市、县重点企业的碳排放量与节能减排目标，推动地区之间、企业之间的碳汇交易，为生态建设筹集补偿资金。(6)鼓励国内外民间个人、企业、协会、团体、基金会对水土保持提供资金捐助或者修复技术资助。

3.推广水土流失重点区域燃料补贴政策。对水土流失重点区域实行全面封禁治理，是充分利用自然生态修复能力，治理中轻度水土流失最基本、经济且有效的方法。近年来，由于煤、气等燃料成本上升，群众上山割草打枝现象有所回潮。巩固封山育林的治理成果，关键要解决农民居家的燃料问题。当前，福建省农民生活能源消费正由秸秆、薪柴和煤炭等低质能源为主，向电力、燃气和沼气等高质能源为主转变，采取“电”“电+燃气”“电+沼气”或“电+燃煤”等不同组合，其中电力是最基本的能源消费。应当在福建省人口密度大、农民对薪柴依赖度比较高的水土流失重点治理县、乡(镇)中，推广“以电代柴”的燃料补贴政策。(1)分类指导。水土流失重点预防区燃料补贴资金，应当由省、市、县三级财政按照1∶1∶1的比例筹集，并在财政预算中设立燃料补贴支出科目，规范财务支出，自觉接受人大、审计和舆论的监督。水土流失重点治理区燃料补贴资金，可从中央和省级下拨的水土治理项目资金中列支，水土保持项目结束后，参照水土流失重点预防区的政策，由省、市、县三级财政共同负担。(2)实施必要补偿。根据福建省经济发展阶段和地方政府财力，对全封山的水土流失重点预防区，以全封山所造成的农村家庭额外用电支出的50%为基准，实施必要的燃料补贴。据测算，目前长汀、宁化两县全封山导致农村家庭人均每月生活用电量增加40～50度，按照每度电0.56元计算，3口之家每月额外增加电费支出67.2～84元。目前，长汀、宁化两地均以农村家庭生活用电量为基础，实行每度电补贴0.2元，3口之家每户每月大约补贴为33～40元。可见，目前的燃料补贴水平相当于单纯用电农村家庭额外增加电费支出的50%左右，对他们而言，现行政策基本达到了必要补偿的水平。但对于采用“电+燃气”“电+燃煤”的农村家庭而言，所得的燃料补贴占燃料额外支出的比例相对较低。(3)加强省级燃料补贴资金的统筹力度。按照必要补偿的标准和全省水土流失重点区受封山育林影响的农村常年人口的数量，测量实施燃料补贴政策的资金需求及其省、市、县三级财政分摊比例。(4)完善配套政策。根据区域经济社会发展和地方政府财力水平，逐步提高燃料补贴标准；加快水土流失重点区域的农村电网改造步伐，提高农村电网负荷水平。坚持水土流失治理与扶贫开发相结合、资金补偿与技术补偿相结合，积极发展适合留守老人、妇女等闲散劳动力从事的农业产业和家庭手工业，引导发展林下经济，拓展农民收入来源，减少农民对薪柴的消耗,这是治理水土流失,恢复植被，重建区域生态-经济系统平衡的根本出路。

(四)完善水土保持科技支撑体系

1.建立水土保持科研机构的协同创新机制。大力贯彻科技兴水保土战略，以重大水土保持科技项目为载体，促进福建省高校、科研院所水土保持科技资源的整合，引导开展福建省水土流失区林草植被快速恢复与生态修复关键技术、主要江河的水沙关系和水土保持宏观效益评价等水土保持重要领域和关键环节的重大科技项目联合攻关、协同作战。制定各类科技资源的标准规范，建立促进科技资源共享的政策法规体系，针对不同类型科技资源的特点，采用灵活多样的共享模式，建立科技资源的共享机制[5]。重点抓好水土保持科技研发人员、水土保持科技推广人员和水土保持农民技术员等三支队伍的培养，完善官产学研一体化的科技创新机制，为福建省水土保持工作提供人才支撑和智力支持。

2.加大水土保持的科技投入。发达国家都很重视水土保持领域的科技投入和科技支撑作用。以美国为例，1985年水土保持预算总经费中，研究经费占总经费的8%，科技支撑经费占13%。1985年，60%的水土保持投资用于科技、研究支持和直接技术援助[6]。相比之下，目前我国的水土保持科研和技术推广投入不足。水土保持中公益性和基础性科学研究，主要由政府投入；同时，要充分发挥公共财政投入的引导、示范和带动作用，通过财政直接投入、税收优惠等多种政策，增强高校、科研院所和企业投入水土保持公益性科学研究的积极性。进一步优化水土保持资金投入结构，提高科技投入占水土保持资金总投入的比重，建立起科技与生产紧密结合的运行机制，提高水土保持科技成果转化率、水土保持科技贡献率。鼓励科技人才以技术、资金入股等参与水土保持治理。

3.完善水土保持应用技术推广体系。继续完善水土保持标准体系建设，加强技术指导和科技推广，强化业务指导职能，加强对地方水土保持工作的引导。鼓励有条件的水土流失区(县)、乡(镇)政府设立专职的水土保持技术员；加强水土保持技术员和群众的培训工作，采取户外教室与实用技术培训相结合的措施，促进科技成果向现实生产力转化。发挥水土保持试验示范与科普教育基地的示范、推广、扩散作用，带动周边地区的土壤侵蚀综合治理与开发，提高水土保持的科技贡献率，给水土保持科技研发、推广方面有突出贡献者以重奖。推进区域水土流失的综合协同治理，推进多学科的协同配合，促进山水林田路统一规划和管护。

4.加快建设水土保持信息化平台。组织实施水土流失遥感综合调查与监测、水土保持信息平台的核心技术攻关，分步推进水土保持信息化工作，充分利用福建省水土保持研究中心平台，争取国家重大水土保持科技支撑项目等重点课题，构建“福建省水土保持遥感综合监测与分析评价信息平台”，争取在水土保持信息化管理工作中取得突破。

[参考文献]

[1]兰思仁，戴永务.生态文明时代长汀水土流失治理的战略思考[J].福建农林大学学报:哲学社会科学版，2013，16(2):1-4.

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