明治时期日本政府的航运扶持政策探究

韩 庆，王 娟，逄文昱

(大连海事大学 a.航海学院; b.航海历史与文化研究中心，辽宁 大连 116026)

一、引 言

19世纪中叶，日本和中国一样，长期处于封建社会的封闭状态。在航运方面，日本在宽永十二年(1635年)发布法令禁止建造500石以上大船，民间航运受到严格限制。1854年，自日本被迫开放后，除一部分船商使用旧式帆船经营沿海航运外，日本国内外的航运市场也逐渐被外国航运企业所垄断。为了改变这种状况，明治政府在“富国强兵”、“殖产兴业”口号下，加快发展国内产业，以对抗欧美等国家的侵略，自强图存，同时注重发展海运业。明治二年(1869年)十月七日，日本政府颁布法令，“从今以后，日本国所有臣民，均可制造和购买西洋型风帆船和蒸汽船”[1]。明治三年(1870年)正月二十七日，日本颁布《邮船商船规则》，对西洋型商船的买入、登记等作了具体的规定，鼓励民间购买新式轮船。

明治政府对日本海运业的扶持政策，总体可以分为两个阶段：在明治前期主要是以政府参与创立航运公司为主；明治后期则参照国外(主要是法国)政策，制定相应的造船和航行奖励金法案。

二、明治前期(1868—1894年)

为了发展国内沿海航运，1870年1月，明治政府创办了一个国营性质的回漕会社，共拥有政府和诸藩的轮船11艘，在东京—大阪航线开始每月三次的定期航行。因轮船破旧，经营不善，不到一年，亏损12万日元，于1872年1月同汇兑办理所合并，改组为回漕取报所。1872年8月将回漕取报所扩大改组为日本国邮便蒸汽船会社，日本政府将废藩置县收回各藩的汽船18艘、帆船7艘作价25万日元，用多年分期偿还的办法交其使用。同时又因命其开设冲绳航线，每年给予6000日元的补助金。此外，还给予该公司承担全国贡米运输、邮便传送等专利。在政府的保护参与下，该公司开辟了东京、大阪、函馆、石卷等航线。

1874年日本政府以“琉球事件”为借口，悍然出兵侵略台湾。最初明治政府本打算雇佣美国太平洋邮轮公司(Pacific Mail Steamship Company, PMSC)担任军事运输，但美国政府宣布局外中立，太平洋邮轮公司因此拒绝受雇，英国也从维护在华利益考虑表示了同样的立场。而日本国邮便蒸汽船会社又对政府征用船只持消极态度，缺乏准备的明治政府只好采取紧急措施，拨出157.68万日元，从国外购入13艘汽船(具体情况见表1)，以供军用。

在“琉球事件”中，与日本国邮便蒸汽船会社的消极态度相反，由岩崎弥太郎组织成立的三菱商会却表现出异常积极的态度，他上书日本政府“敢以敝社所有的汽船数只，以报国恩于万一”，*亩川镇夫《海运兴国史》，第216页。转引自文献[3]第49页。全力支持日本的军事运输，从而获得日本政府的信任。1875年6月，日本政府将日本国邮便蒸汽船会社合并于三菱商会，改组成立邮便汽船三菱会社(Mitsubishi Mail Steamship Company, MMSC)，把日本国邮便蒸汽船会社的15艘汽船和2艘帆船由政府以32.5万日元收买，加上新购置的13艘汽船，无偿交付三菱使用。

表1 1874年日本政府购买的13艘汽船情况

注：①资料来源“明治前期日本输入船，征台の役～明治26年”，参照文献[2]和其他有关公司的资料，对吨位有所修正。关于这13艘船的吨位问题，多种资料各不相同，(日)ハンドルネーム/高帆旅人《海上交易の世界と歴史》中记载为17 159总吨，朱荫贵《国家干预经济与中日近代化》[3]中引用《日本邮船株式会社50年史》时记为11 170吨(未明确总吨还是净吨)，本文经过考证，确定为17 159总吨。②除“东京丸”为木质汽船外，其余全部为铁质汽船。

同时明治政府分别于1875年9月15日和1876年9月15日下达给邮便汽船三菱会社“第一命令书”和“第二命令书”，主要内容是要求邮便汽船三菱会社同美国太平洋邮轮公司争夺，把外国航运势力赶出日本沿海，控制日中间横滨—上海的航运。日本政府为了支持邮便汽船三菱会社同太平洋邮轮公司竞争，1875年给予25万日元的邮政补助金，“第二命令书”又保证这项补助金可以连续支付14年(其中横滨—上海线的补助金20万日元)，另外又在两年间各拨出15 000日元，供邮便汽船三菱会社培养船员。

1877年2月，“西南之役”*日本保守势力因反对明治维新而发动的叛变，也是日本最后的内战。爆发，日本政府征用了邮便汽船三菱会社的44艘船用于军用，三菱会社的日常营运受到影响。日本政府贷款70万日元，供邮便汽船三菱会社购买8艘新船，年息5厘，14年还清。

对于此时政府下拨的船，邮便汽船三菱会社只有使用权，所有权归日本政府。1877年10月，日本政府和邮便汽船三菱会社达成协议，将下拨的30艘船为邮便汽船三菱会社所有，会社向日本政府支付120万日元，50年还清。截至1882年，日本明治政府对邮便汽船三菱会社的各种补助和优惠贷款计：二次购船(“征台之役”购13只船157.68万元和收买日本国邮便蒸汽船会社的17只船32.5万日元)共190.18万日元，航运补助金共293.5万日元，优惠贷款及修船费共341.99万日元。[3]61

依靠政府的强力支持，邮便汽船三菱会社迅速发展起来，垄断了日本的沿海和近洋航运。但此时会社的经营方式和理念却发生了变化，表现在服务质量下降，随意提高运费，挪用资金转投其他领域，忽视船舶的维护保养等，引起社会各界的不满。1882年2月，日本政府向邮便汽船三菱会社下达“第三命令书”，共14款，主要内容如下。

第一款：该社的本业专为海上运输，决不能经营商品买卖的业务；

第二、三款：不得随意出卖和典押船舶；

第四款：该社的轮船登记簿吨数最低不少于2.2万吨；

第八款：拨给补助金的各命令航路的邮递船，必须使用最坚固、安全和迅速的船，上海航线使用船不得少于时速11节，除非常的天灾外不能减少或变更定期次数；

第十款：内外各航线的运费额不适当的应进行相应的改革。

日本农商务省大辅品川弥次郎认为，“与国家经济消长密切相关的海运大业长久置于一私人一会社垄断的状况下，必然弊害百出而陷于可悲之境地……当务之急是在政府保护下扶持能与之拮抗的另一大会社兴起，使之互相牵制和激励”。日本政府接受了他的主张，1882年7月，日本政府出面以东京风帆船会社、北海道运输会社和越中风帆船会社为主合并组成共同运输会社(Kyodo Unyu Kaisha, KUK)，资金总额600万元，其中日本政府出资260万元，同时也向其颁发命令书，使其同邮便汽船三菱会社对抗，形成了两大会社互相牵制共同竞争的局面。1883年1月，共同运输会社正式营业，随即与邮便汽船三菱会社展开激烈的竞争。两个会社争相降低运费，争夺货源和旅客，结果造成两败俱伤，双方都亏损严重。

而此时世界其他资本主义国家却在大力发展航运，抢夺世界主要航线。为了避免日本公司间的竞争，1885年9月，在日本政府的组织下，邮便汽船三菱会社与共同运输会社合并，扩大改组为日本邮船会社(Nippon Yusen Kaisha, NYK),注册资本为1100万日元，拥有汽船58艘，64 610吨，帆船11艘，4725吨。当时日本全部的汽船228艘，88 765吨，日本邮船会社占有的吨位比重为72.8%。*(日)ハンドルネーム/高帆旅人《海上交易の世界と歴史》，戦前の機帆船海運の研究。同时政府保证它在今后15年内，投资者每年可以获得股息8厘，1888年又改为每年由政府付给88万日元的补助金。

同时日本政府又参与组织成立了第二家大轮船公司——大阪商船会社(Osaka Shosen Kaisha, OSK)。*后发展为商船三井(Mitsui O.S.K. Lines, Ltd)，现为日本第一大航运公司。1882年前后，日本关西地区有很多小船主经营一艘或几艘小轮，互相之间的竞争也非常激烈。为了消弭这种恶性竞争，在日本大阪府知事建野氏、农商务省管船局局长冢原周造和大阪富豪住友家的协助下，1884年5月1日成立了有限责任大阪商船会社，资本额120万日元，55名船主提供了93艘船舶，共9835吨，主要经营大阪以南的18条航线以及4条支线。到1893年共有轮船49艘，总吨数17 469吨，并且也在日本政府的补助下，开始着眼于对外航运。

三、明治后期(1895—1912年)

甲午战争后，日本一跃挤入了列强行列。在战争期间，为了供应军需，日本政府大量购买船舶，1894年日本轮船的吨位为174 000吨，1895年就到了312 000吨，几乎翻了一倍。《马关条约》又使日本获得了巨额的战争赔款，日本政府的财力充裕，日本开始了航运扩张计划，最重要的是出台了两个航运扶持法案。

1．《造船奖励法》(ShipbuildingEncouragementLaw)

1896年3月24日颁布了《造船奖励法》，第三条规定：(1)对700～1000吨的日本造的铁或钢质轮船，每吨奖励12日元，1000吨以上(含1000吨)每吨奖励20日元；(2)对于使用日本制造的蒸汽机每马力奖励5日元。该法案从1896年10月1日实施，有效期15年。

1909年，日本政府又对该法案进行了修订，主要内容是：奖励船只吨位的下限提高到了1000吨；奖励标准分客船和货船两种，每吨的奖励额度11～20日元；蒸汽机奖励额度不变；有效期自修改之日起延长10年。*1896—1919年期间，日本政府共奖励了267艘轮船，总吨位999 322吨，奖励的马力数是763 868马力，合计奖励金额为23 099 499日元。

2.《航海奖励法》(NavigationEncouragementLaw)

1896年3月24日，日本政府同时颁布了《航海奖励法》，主要内容如下。

第二条：奖励范围是符合递信省造船相关规定的铁或钢质轮船，吨位在1000吨以上(含1000吨)，航速10节以上(含10节)。

第四条：不享受奖励的船只如下。第一，法令颁布后，在日本注册的外国建造的轮船，船龄超过5年的；第二，船龄超过15年的；第三，政府命令航线上使用的船舶。

第五条：对于总吨1000吨，航速10节，每航行1000海里每吨奖励25钱*1日元=100钱。；在此基础上，吨位每增加500吨，奖励额度提高10%；航速每提高1节，奖励额度增加20%；奖励上限是总吨6000吨，航速17节；轮船在头5年内可获得全额奖励，从第6年开始奖励额度每年递减5%；计算吨位不足1吨和航程不足1海里则忽略不计。*《造船奖励法》和《航海奖励法》有关内容均摘自《法令全書·慶応3年10月-明治45年7月》，航海奨励法造船奨励法及関係法令。

3.两个法案的评价及其所带来的影响

日本的《造船奖励法》对船舶建造所奖励的额度与同期其他国家相比并不高。按照法国《1893年航运补贴法案》中的造船津贴(Bounty on Construction)，铁或钢制的蒸汽机船，每吨补贴65法郎，约合24.39日元，*汇率是按照1901年《辛丑条约》中的各国赔款汇率计算，1日元约合2.665法郎。而日本对1000吨以上的船才补贴20日元。当时英国的造船价格是全世界最低的，每吨约为50英镑(即469日元)，补贴的额度并不显著。

但是《航海奖励法》的作用明显。按照法案的规定，以造6000吨的船，航速17节，每年航行10万海里(大约航行270天)为例，航运公司可以得到的航行补贴数为：

6000×0.25×100×1.110×1.27=1 394 054日元

通过计算得出，日本航运公司如果造这样一艘船，一年就能获得近140万日元的政府奖励，而此时在英国造一艘6000吨的船，大约30万英镑(约合281万日元)，两年就能收回造船的成本，这个补助额度是世界上绝无仅有的。

两个法案的颁布首先使日本掀起了造船的浪潮。日本国内的造船厂纷纷接受订单，以至于根本满足不了需求，于是日本轮船公司开始向国外造船厂(主要是英国)订购新船，因为外国制造的船，只要船龄不满5年，照样可以获得全额的航行奖励金。这个弊端实际上间接地资助了外国造船工业，这与日本政府发展本国造船工业的初衷是违背的，于是1899年，日本政府修改了对外国建造轮船的补助条款，规定明治三十二年(1899年)十月一日以后在日本注册的外国建造的船舶只享受补贴额度的一半。

其次，促使大量的民间资本也投向日本的航运公司。1896年7月8日成立的东洋汽船株式会社(Toyo Kisen Kabushiki Kaisha, TKK)，最初资金仅20万日元，法令公布后，资金一下提高到500万日元。1896年，日本邮船株式会社*1893年12月1日，日本邮船会社改名为日本邮船株式会社(Nippon Yusen Kabushiki Kaisha)，同年12月31日，大阪商船会社改名为大阪商船株式会社(Osaka Shosen Kabushiki Kaisha)，两个公司的英文简称不变。的注册资金也由1100万日元提高到2200万日元。大阪商船株式会社此时注册资金550万日元，1900年1月增加到1100万日元。

第三，两个法案的实施使日本航运公司在各航线的竞争中立于不败之地。1893年，日本邮船株式会社开始航行神户—孟买航线，这条航线当时主要由大英轮船公司(Peninsular and Oriental Steam Navigation Company, P&O)、奥地利轮船公司(Austrian Lloyd, AL)和意大利航海总公司(Navigazione Generale Italiana Line, NGIL)三家组成的班轮公会经营，三家共享运费收入，分配比例是38∶11∶11(总为60份)。[4]578日本邮船株式会社的加入遭到了三公司的极力抵制，运费一度由17卢比/t下降到2卢比/t。当日本的两个补助法案公布后，三个公司认为对抗已经阻止不了日本的航线经营，1896年5月6日，三公司被迫允许日本加入该航线班轮公会，分配比例为大英轮船公司30，日本邮船株式会社14，奥地利轮船公司和意大利航海总公司各8。1906年又重新修改了协议，这次协议使日本邮船株式会社取得了和大英轮船公司相同的份额，两家公司各占32.5%。[4]401

而日本邮船株式会社进一步扩张日欧航线，1896—1899年订造了12艘新船用于欧洲航线，具体见表2。

表2 日本邮船株式会社欧洲航线船舶统计

注：①阿波丸和常陆丸系三菱造船所建造，其余10艘均在英国订造;②常陆丸1904年6月25日被俄罗斯海军击沉。

1899年2月10日，日本邮船株式会社加入欧日东行航线班轮公会，原公会的分配总额100份不变，采用稀释股份的办法，日本邮船株式会社以额外的16份加入，公会的分配总额变为116份，大英轮船公司占16.5份。[4]330

太平洋航线方面，1896年8月1日，日本邮船株式会社派“三池丸”(Miike Maru)首航西雅图，很快就在日本—西雅图之间形成了每两周一次的定期航行(旺季一周一次)。

1898年美西战争爆发后，美国政府征用了太平洋航线的多条船只，在旧金山—日本—中国航线上的运力大为减少。日本东洋汽船株式会社则抓住这一时机，从英国订购了3艘船投入运营。1898年12月15日，第一艘船“日本丸”(Nippon Maru)从香港出发开始经营太平洋航线，很快东洋汽船株式会社与太平洋邮轮公司和东西洋轮船公司(Occidental and Oriental Steamship Company, O&O)签署协议，共同维持9天的航班表，其中东洋汽船株式会社的船大概每月一班。

1907年，日本大阪商船株式会社获悉美国密尔沃基铁路公司(Chicago, Milwaukee, St. Paul and Pacific Railroad)正在修建芝加哥—塔科马的铁路连线*1906年开工，1909年完成。，于是大阪商船株式会社1月先派“烧鸟岛丸”(Yakutori Maru)进行了一次试航，经旧金山到塔科马，随后与密尔沃基铁路公司商谈联运事宜。1908年4月，双方达成协议，大阪商船株式会社在日本订购了6艘新船用于经营香港—上海—日本—塔科马航线。从1909年7月第一艘船“塔科马丸”(Tacoma Maru)从香港驶出开始，很快就形成了每两周一次的定期航行。1910年，在日本邮船株式会社的协调下，与太平洋邮轮公司一起三家公司联合经营。

随着三大日本轮船公司加入太平洋航线，并享受着日本政府巨额的航行奖励金，如果不计南太平洋航线(美国—澳大利亚、新西兰、西印度群岛)，到1912年，日本在北太平洋航线(美国、加拿大—日本—中国)上定期航行的吨位已经超过美国，居于首位。

4.《远洋航路补助法》(OceanLinesSubsidyLaw)

1896年两个法案的颁布使日本的船舶吨位迅速增长，国内大小的轮船公司也纷纷成立，并且奖励的范围相对较大，不论国内国外航线都在奖励范围内，由此也产生了一系列弊端。首先，一些公司为了获得补助，不管有没有货物，随意延长航线，有的甚至在航线上靠压载航行；其次，日本国家的对外扩张战略逐渐形成，需要重点扶持远洋航线以配合国家的扩张战略。1909年3月25日，日本政府制定了《远洋航路补助法》，同时废止了《航海奖励法》。

《远洋航路补助法》第一条就明确了日本政府补助四条航线上定期航行的船舶：欧洲航线、北美航线、南美航线和濠州(澳大利亚)航线。第二条，补助范围是符合造船规程的铁或钢质轮船，并在日本登记注册，船龄在15年以内，吨位在3000吨以上(含3000吨)，航速在12节以上(含12节)。第三条，外国制造的船舶不适用本航海补助法，但是如果在日本注册，船龄5年以内的外国船舶由于不得已的事由，获得主管大臣适用许可的不在此限制之列。第四条，航海补助金的计算是适用船舶的总吨数的每1吨、航海里数1000海里，航速12节，补助50钱以内。速度每增加1节，补助金相应增加10%以内。根据航线的实际情况支付补助金，但是，船龄超过5年的船舶，每超过1年递减5%。外国制造的船舶，根据前项规定需要支付的航海补助金减半支付。特别是获得主管大臣认可设计制造的船舶或定期班轮开始使用后，航线中使用的超过5年的船舶，按前面的两项规定支付航海补助金，另外还可以相应加付25%以内的额外补助。航海补助金的计算，以各港口间的最短航线为准。不满1吨或不满1海里的尾数舍弃不算。

《远洋航路补助法》首先明确了只是补助远航航线，并提高了补助的上限，对以前法案的弊端进行了修改，并且对命令航线加以优惠。通过这一法案的实施，日本轮船公司迅速向外扩张，进一步抢占各个航线。

四、结 语

日本在明治前期(1868—1894年)，由政府参与组织建立航运公司，为日本航运的发展奠定了基础，在明治后期(1895—1912年)，通过立法的形式使日本的航运实力迅速加强。1872年，日本汽船共96艘，2.4万吨，1894年达到17.4万吨，22年间仅增长了15万吨。1895年由于甲午战争买船达到了31.2万吨，1896年两个法案实施后，日本船舶的吨位迅速增长，1900年达到了52.8万吨，5年间就增长了21.6万吨，1913年更增长到170.6万吨，跃居世界第六位。

通过政府的航运扶持政策，日本各航运公司积极对外拓展航线，进一步对本国经济的对外扩张起到了至关重要的作用。通过抢占和控制各个国际航线，使得日本的工业产品能够迅速地输送到世界各地，同时能从各地再把工业生产需要的原材料输送回本国。而通过排挤同航线其他国家的航运公司，进而垄断该航线，就能通过运费调节日本工业产品的价格，使日本的工业产品在价格上处于优势地位，又进一步带动了日本经济的增长。

航运是海上权力的主体部分之一。一国海权的强弱，在于海军和航运势力，而海军又是航运的保障力量。近代以来，海权思想兴起，基本处于同一起跑线的两个东方国家——中国和日本，结果却走向了两种完全不同的道路，日本的航运业迅速崛起，而中国的航运业举步维艰，其重要原因在于国家的扶持政策。本文就是通过对明治时期日本的航运扶持政策进行研究，分析近代日本航运发展的脉络和航运业迅速崛起的原因，从而总结出一国的航运政策对本国航运业的发展所起的重要作用。

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