促进农户发展的农地流转方式选择

赵淑芹 杜鹏飞

按照全国第一次土地详查数据，我国1996年耕地面积为19.51亿亩，人均耕地1.59亩。我们形成了2亿多户、户均耕地7.5亩的超小规模的农户家庭承包经营。截至2011年底，全国实行家庭承包经营的耕地面积12.77亿亩，家庭承包经营农户2.288亿户。经营耕地10亩以下的农户有2亿多户，占家庭承包户总数的85%以上。

“无地农民”与流转实践

按照农村土地承包法规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农村土地承包制是以“家庭”为单位承包，非个人承包，就像任何集体成员都是集体经济的共有者一样，所有家庭成员应该是家庭承包地的承包者之一。1994年之前是集体向家庭发包，1994年之后集体发包的承包地通过家庭内部调整实现均分。除土地征收、自然灾害或流转等其他政策行为外，从政策推演上，实施家庭承包制不会产生“无地农民”。

从1978年开始实施家庭土地承包制算起，我国农民可以划分为三代，第一轮承包中获得承包地的为第一代农民，1994年第二轮延包中获得承包地的为第二代农民，“增人不增地，减人不减地”政策之后的为第三代农民，即1994年后出生，通常意义上只能靠家庭内部调整土地，而无村集体发包承包地的农民。如果承包地在家庭内部不均分，则第三代农民就是 “无地农民”。如果从1994年算起，今天这些“无地农民”已经成年了，只是他们还留在有地的家庭里。随着时间的推移，农村非流转（非土地征收、非承包权转让等）导致的无地农户将会逐步增加。

“无地农民”和“失地农民”有差异。失地农民是在城市化进程中出现的，一般有土地补偿款，通常被政府纳入保障体系，在就业、养老、医疗等方面得到行政力量的照顾。 “有地农民”有承包地，但“无地农民”可以享有宅基地和其他集体建设用地的权利。由此可得，农村存在无地户和有地户，无地户分为流转和非流转无地户，有地户分化为少地户和多地户。

农户可以分为离农户、兼业农户、纯农户和无地户四类。纯农户是典型意义上的农民，一般自己耕作土地，并具有尽力养护土地自然生产力的继承惯性。以农为主的兼业农户的主要收入来源于土地利用，非农产业是其补充。以非农为主的兼业农户的主要收入来源于非农产业，土地利用是其补充，典型的传统农村的离农者一般为通过升学、参军、招工等进入城市，且有稳定职业和居所的城市“双栖”居民和农村工商户。

政府应当同步推进农村各种要素市场的发展，在大力促进农村劳动力转移就业的同时，积极发展农村土地市场，使劳动力市场和土地市场的发展相互匹配协调、相互促进。土地流转不仅是扩大土地经营规模、土地资本化的需要，也是解决无地农户或无地农民发展的需要。

农地流转方式选择

——通过农地资本化利用外来资本与技术。城市企业或公司是通过股份集合分散的社会资本创造利润的基本组织形式。一家一户的家庭经营方式难以与城市或产业大规模生产竞争。依托集体土地利用外来资本和外来资本利用集体土地有本质区别。无论是江苏的华西村，还是北京郑各庄都是依托集体所有的土地和劳动，充分利用外来资本富民的。

目前，就村集体而言，来自外部的资金主要为财政转移支付（耕地直补、良种补贴）、各种政府惠农工程投入（土地整治、中低产田改造）、政府政策性贷款（农村小额低息贷款等）、城市工商下乡资本等。城市工商下乡资本与国家政策性资金不同，为外来资本利用集体土地的形式。虽然通过这种方式将城市资本、科技、人才等要素引入集体土地，有利于全面实现提升农村土地要素能力，实现土地规模与集约经营，但这种方式以农村让出部分土地要素剩余为代价。只有农户家庭依托集体土地，通过承包地资本化流转，比如抵押，加上家庭非农剩余积累，引入一定的外部资金与技术，如城市工商资本创造财富是必然趋势。

——通过农户承包地集中和乡镇企业用地集约拓宽农村产业链。农村向城市输送农产品等生活必需品，城市向农村提供高附加值的工业品一直是我国城乡之间的分工格局。改变农村地区单一产业类型，借助土地以最低成本延长、拓宽农业，主动增强与现代工业的对接能力，是实现农民富裕的可选路径。

按照不改变土地所有制、土地用途和不损害农民利益的农村土地流转前提，当前可以采取承包地集中提高农户承包地收益：一是农户承包地松散集中。实行类似日韩和我国台湾地区的农协组织进行农户农产品生产的产前、产中、产后等环节的专业化分工，通过农协组织（非盈利性的农协生产组织、市场）+农户经营（农户负责生产）的双层合作生产经营，增加农户收益；二是通过农户承包地集中流转。通过合作社规模化经营方式，克服独立农户分散经营的内在缺陷和自产自销与市场对接谈判能力不足，减少由于市场波动所带来的风险及交易成本，既可增加农户收益，拓宽无地农户剩余劳动力就地就业渠道。

建立农村工业园，通过用地出让、租赁、入股等，实现工业生产导入农村。工业生产导入农村，既能减少城市的环境污染，减轻因人口集中而产生的诸如住宅紧张、交通堵塞等“城市病”，又能扩展农村的非农产业，使一部分农业剩余劳动力就地转向第二、三产业。农民向第二、三产业的转移，可以有效地促进农村的有限土地向资源配置效率高的地方集中，又可提高农村集体建设用地效率，实现农村富余。

——依托宅基地集约流转增强农村自身的城市化能力。如何权衡农村发展与城市发展优先次序是集体土地制度改革的基础。在传统经济和现代经济的相互作用下，传统部门会发生内部变化，形成一个源于传统又突破传统，与现代经济密不可分的新型中元结构。过去一直走劳动力进入城市和集体建设用地通过城乡建设用地挂钩政策输入城市的做法，造成土地先于人口城市化和只要农村地不要农村人的城市化，进一步加剧了城乡矛盾。新型城镇化是中央提出的未来我国城乡均衡发展的一个新的路径，其核心与本质是给予乡村社会足够的动力和权力，发展其自我控制能力，以实现其自我维持机制，以应对城市化和工业化过程中的种种挑战，最终实现我国城乡的统筹均衡发展。与农村要素向城市流动的迁移城市化比，新型城镇化强调城镇化和新农村建设两条腿走路，推动农村自生城市化能力是必然趋势。

以农户宅基地集约整治为基础的村民集中居住之所以备受农民诟病，主要缘于集中后节省的土地用于为城市腾挪建设用地指标，远离了通过村民集中居住提高农村居民的城市生活品质的目标。回归村民集中居住的真正目标，通过农户宅基地集约流转，为农村实现城市生活品质和农村城镇化提供动力。