我国政策性银行开展绿色信贷的动因与实践——基于政策性金融背景下的研究

马秋君 梁润雅

（北京理工大学人文与社会科学学院，北京 100081）

我国政策性银行开展绿色信贷的动因与实践
——基于政策性金融背景下的研究

马秋君 梁润雅

（北京理工大学人文与社会科学学院，北京 100081）

本文以政策性金融理论和现实基础为研究背景，论述我国绿色信贷政策的发展历程，分析了我国政策性银行开展绿色信贷的原因，并结合国家开发银行和进出口银行的实践，针对我国政策性银行继续推行绿色信贷业务提出了建议。

政策性金融；政策性银行；绿色信贷

一、我国政策性金融的产生背景与发展现状

（一）政策性金融的概念和理论基础

政策性金融这一概念最早诞生于19世纪后半期的法国。法国政府于1894年成立的一批农业信贷地方互助金库是公认最早的政策性金融机构。关于政策性金融的界定，学术界主要有以下三种观点：（1）政策性金融是指一个国家或地区的政府或政党，为了实现特定的政治目标和经济目标所采取的一系列指令性金融活动的总和。（2）所谓政策性金融，是指在政府支持下，以国家信用为基础，运用一定的融资手段，严格依照法律法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性利率配合国家政治经济政策而进行的一种融资行为，亦称政府金融、国家金融。（3）政策性金融是与商业性金融对立的概念。商业性金融是以利润最大化为目标的金融形式，而政策性金融不以营利为首要目标，其存在是为了贯彻国家产业政策和发展战略等宏观调节措施。综合学术界的主要观点和本文分析的具体对象，笔者主要围绕狭义的政策性金融展开论述，即政府设立专门的金融机构来实现政府的政策意图，具体包括了政策性银行、政策性保险等体系。

政策性金融从最初产生直至发展到今日，不论是自由竞争与市场失灵理论、凯恩斯的有效需求理论，还是信息经济学理论，最大的争论其实就是经济学永恒的主题，即资源配置的目标与方式。可以说政策性金融的发展与这些理论的产生和细化密不可分，它们共同奠定了政策性金融不断变革的理论基础。

（二）政策性金融在我国的现实经济基础

我国的政策性金融根植于高度集中的计划经济体制，在这一制度下，金融机构的设立并没有明确地区分其商业性与政策性，而是单纯为行政指令服务，这种运作方式曾在我国大规模经济建设中起到积极作用。但是随着我国经济社会的逐步发展，问题也逐渐暴露出来，由于这种传统的金融体制违背了信贷资金的运行规律，降低了信贷资金在经济发展中应有的效益，从而给我国新时期的经济建设造成了一定的负担。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 明确提出，建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离。组建国家开发银行和进出口信贷银行，改组中国农业银行，承担严格界定的政策性业务。同年12月，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，正式明确了金融体制改革的目标，其中一项重要内容就是把人民银行办成真正的中央银行，把各专业银行办成真正的商业银行，将政策性业务从国有专业银行剥离出来，单独成立三家政策性银行。1994年，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行正式成立。

我国三家政策性银行从成立至今，已经历了20年的发展，在为我国经济建设服务的同时，也面临着自身制度不健全、资本充足率较低和监管体系不完善等问题。尤其是近几年来，伴随着商业性信贷业务的开展，政策性银行和商业银行之间的竞争日趋激烈，商业性信贷对政策性信贷的排挤现象也越来越突出。如何增强自身竞争力，实现政策性和商业性的协调统一已经成为政策性银行亟待解决的问题。

表1：绿色信贷政策的发展历程

二、我国绿色信贷政策框架及发展概况

近年来，随着生态环境的持续恶化，节能减排和环境保护等相关问题已经成为了各行各业关注的焦点。政府作为应对这一重大民生问题的主体，不仅仅关注和参与污染行为发生后的治理过程，更迫切希望能从源头上避免污染行为发生。绿色信贷作为金融机构，尤其是商业银行推行绿色金融的主要工具之一，就承担着切断违规企业资金链、调控信贷投放方向的重要作用。这种新的金融杠杆在我国自1995年初步形成以来经历了近20年的发展历程，无论是从政策层面还是商业银行具体实施层面来看，都对国内环保工作和金融业转型产生了巨大的影响。表1梳理了1995年至今绿色信贷政策的发展历程。

从政策的演变过程来看，绿色信贷的内涵越来越细化，所涵盖的行业范围也逐渐扩大，从最初确定的六大行业②逐步扩展到非工业领域，如建筑和道路交通、生活垃圾和污水排放等方面。上述国家层面的政策出台以后，地方政府也积极配合，出台了一系列更具针对性和可操作性的地方绿色信贷政策。据不完全统计，目前已有20多个省市出台了绿色信贷的管理办法和实施方案。例如山西省下发了《关于落实国家环境保护政策控制信贷风险有关问题的通知》；深圳市制定了《深圳市企业环保信息纳入银行征信系统管理办法》等等。从国内金融机构，尤其是商业银行具体实践的层面来看，截至2013年6月末，国内21家主要银行机构绿色信贷余额已达4.9万亿人民币，中国银行、建设银行、农业银行和工商银行四大国有商业银行2012年末绿色信贷余额共计12127.17亿元③。

三、我国政策性银行开展绿色信贷的动因

（一）我国政策性银行的性质决定了其开展绿色信贷具有必然性

所谓政策性银行是指那些多由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。中国农业发展银行、国家开发银行和中国进出口银行的建立主要是为了配合我国当时经济体制转轨的需要，同时也是四大国有银行商业化改革的产物。三大政策性银行从1994年成立至今为我国“三农”、“两基一支”、“对外经贸合作”等领域的发展提供了切实有力的金融支持。

当前，部分行业产能过剩已经成为制约我国经济可持续发展的主要问题，2012年中央经济工作会议提出要把化解产能过剩矛盾作为今后一段时期内经济结构调整工作的重点。化解这一矛盾既是银行业执行国家产业政策的客观要求，又是银行业促进自身发展、降低信贷风险的必由之路。绿色信贷作为国家宏观调控政策在金融领域的重要工具，隐含着我国政府在当今环境背景下特定的价值判断和具体目标，直接反映了政府应当具备的政策职能。而政策性银行的建立恰恰是为国家政策性金融制度服务的，是我国政策性金融制度的重要组成部分。从这一角度出发，政策性银行在绿色信贷的推广过程中应当起到带头作用，从政策层面积极支持绿色经济的发展。

（二）与商业银行相比，政策性银行在项目融资中具有优势

项目融资是指以项目的资产、预期收益或者权益作为抵押取得一种无追索权或有限追索权的融资或者贷款活动。这种融资方式一般应用于那些需要巨额资金投入且投资风险比较大的工程项目。例如新能源开发及应用、交通、电力等相关建设项目，可以说项目融资的兴起与环保产业的发展具有不可分割的联系。

从我国国内的情况来看，绿色信贷政策要求银行贷款向环保产业倾斜，但是我国商业银行目前开展的传统公司融资方式限制了商业银行对环保产业的信贷投放。这是因为，节能减排的环保产业具有不同于其他产业的融资特点：行业多以项目方式运作，项目公司由于初建，一般没有可供银行参考的往年业绩，有时甚至没有财务报表，且初期几乎没有任何资产，但是项目一旦建成运营，将会带来比较稳定的未来收益。恰恰是这一融资特点，使得依靠企业过往业绩和财务状况进行授信的传统融资方式遇到了困难，新兴环保产业从商业银行获得巨额贷款的可能性也相对较小。

政策性银行不以营利为首要目的，而是将社会效益置于更加突出的位置。以农业发展银行为例，建行20年来，没有因为单纯追求经济利润而对“两高一剩”行业违规放贷，先后支持过大量经济效益不显著，但是绿色含量较高的项目。不仅如此，政策性银行由于有国家信用的支持，可以享受优惠利率补贴，从而以较低的成本发行金融债券。自身定位和资金来源成本较低的特点共同决定了政策性银行在环保产业的项目融资中具有商业银行无法比拟的优势，从而也为政策性银行开展绿色信贷业务打下了坚实的基础。

四、我国政策性银行在绿色信贷领域的具体实践

（一）国家开发银行

自2010年起，国家开发银行与中国环保部开展课题合作，建立了支持环保及节能减排项目的环境效益测算体系，用于量化测算该行重点支持的13类环保项目的节能量、4类环保实施建设项目的减排量。该体系现已正式纳入评审手册并投入使用。2012年，国家开发银行不仅仅参与制定了《绿色信贷指引》，还出台了《环保及节能减排业务的指导意见》等文件，明确年度目标和重点工作，持续扩大绿色信贷规模和业务创新投入。截至年末，该行环保节能减排项目已经成功覆盖清洁能源、污水处理、垃圾处理等19个行业和领域，全年环保及节能减排发放贷款2491亿元，同比增长9.2%。环保及节能减排贷款余额从2006年的1358亿元升至2012年的8453亿元，增加了5倍多④。

表2：2009—2012年国家开发银行环境指标单位：10亿元

图1：2007—2012年国家开发银行环保及节能减排贷款额

国家开发银行在绿色信贷领域最突出的贡献就是对可持续能源项目建设的支持。该行响应联合国秘书长潘基文“人人享有可持续能源”的倡议，大力支持可持续能源发展，有效地促进了能源结构调整，成为全球范围内太阳能、风能产业最大的融资支持者。以风能为例，自2008年起，国家开发银行融资支持甘肃酒泉千万千瓦级风电基地有序地开发风电能源。截至2012年末，该项目累计投放贷款85亿元，支持风电项目22个，总装机容量274万千瓦。该行还是我国一次性建设规模最大的风电项目——中广核内蒙古宏基30万千瓦风电项目的贷款牵头行，按火电每千瓦时电量消耗380克标准煤计算，该项目每年可节约标准煤276439吨，减少烟尘2520吨、二氧化碳208960吨、二氧化硫5760吨、废渣36000吨。从全国范围来看，国家开发银行累计发放风电贷款超过1140亿元，支持了内蒙古、吉林、黑龙江、山西、山东等地区共计392个项目。除此以外，国家开发银行在流域治理、推进节能减排等方面也有突出业绩。表3详细列出了该行2010—2012年在绿色信贷领域的典型案例。

表3：国家开发银行绿色信贷案例

（二）中国进出口银行

近年来，中国进出口银行大力支持节能减排、可再生能源和循环经济等项目，在严格执行绿色信贷准入标准的前提下，重点支持企业有关节能减排的技术改造和技术创新项目，通过信贷投放引导企业在相关技术层面方面取得实质性的突破。该行成立以来，未发生因关闭污染企业和企业产能过剩造成的信贷不良资产。与国家开发银行在新能源产业的信贷投入方向相类似，进出口银行也先后支持了一批风电、太阳能发电以及生物质能利用项目，取得了可观的经济和社会效益。此外，该行还充分利用国际机构、外国政府贷款转贷平台，积极拓展节能减排贷款转贷业务，先后为中小民营企业、国有大中型企业提供了超过6亿美元的节能减排和新能源优惠贷款资金⑤。这种转贷模式不仅仅给企业带来了比较优惠的资金、国外先进的技术支持和管理理念，更缩短了我国与发达国家在绿色信贷能力建设方面的差距。以新能源项目为例，进出口银行利用中德财政能效及可再生能源转贷款和转贷款人民币配套资金贷款支持阳光凯迪新能源集团有限公司发展新能源技术。该项目拟建设11个以稻壳、秸秆等农业废弃物为燃料的生物质电厂，项目建成后不仅具有良好的环境效益和经济效益，还为当地农民提供了大量就业机会和可观的收入。

中国进出口银行作为支持国际经济合作的金融机构，在贯彻可持续发展战略、大力推行绿色信贷方面不仅仅表现为从信贷投向上严格控制对高污染高耗能行业的信贷投放，加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持，其更突出的特点是积极与国际金融公司、世界银行等机构开展环境评价方面的交流，汲取先进的经验，建立适合本行的环保风险退出机制。

五、我国政策性银行进一步推行绿色信贷业务的政策建议

（一）结合自身职责定位推行并完善具有针对性的绿色信贷业务

我国三大政策性银行从成立之初就确定了较为明确的经营职责和业务范围。国家开发银行重点支持“两基一支”、战略性新兴产业的项目建设；进出口银行的业务集中于促进对外关系发展和国际经贸合作；农业发展银行则承担国家规定的农业政策性金融业务，为农业和农村经济发展服务。相比于商业银行，政策性银行在绿色信贷领域应该推广更具针对性的业务，突出自身特点。建议国家开发银行从宏观角度出发，积极参与我国绿色信贷指引性文件和规划的制定，完善环境和社会风险管理体系建设，重点推广绿色信贷模式在支柱产业中的应用；进出口银行可利用自身在对外合作和贸易往来上的优势，将转贷模式与新能源项目结合，吸引国际投资促进我国环保产业的核心技术发展；农业发展银行则应立足“三农”问题，利用政策性金融手段，弥补市场在农村金融领域的失灵，通过绿色信贷引领新农村建设走出一条可持续发展之路。

（二）逐步建立环境与社会风险管理体系，增强自身在绿色信贷领域的竞争力

笔者通过对我国三家政策性银行推行社会责任情况的研究发现，目前只有国家开发银行公布了相对明确的环境与社会管理风险要点（见图2），该要点主要包括风险评判和风险管控体系两个部分。与国内一些开展绿色信贷较早的商业银行和国际金融机构相比，这一环境与社会风险管理体系显得较为简单和宽泛，尤其在风险评判方面主要依靠发改委颁布的《产业结构调整目录》和环保部门出具的审批报告，没有通过银行内部的环境和社会风险评估团队出具更加详细和具体的风险评估报告，这样就有可能导致一些隐性的环境风险被忽视。

在项目融资模式下，政策性银行想要在绿色信贷领域提升自身竞争力，建立详细、具体的环境和社会风险管理体系显得尤为重要。具体来说可从以下三方面着手：第一，加强与有关咨询机构的合作，为员工提供专业的环境和社会风险评估培训。能力建设是确保风险管理政策能够被彻底贯彻落实的关键环节，通过专业的培训和学习可以在很大程度上提升员工的环保意识，提高风险防控的能力。第二，研究并借鉴国内外商业银行在风险评估领域的先进经验，建立本行专业的环境风险评估团队。以摩根大通银行和巴克莱银行为代表，目前许多发达国家的商业银行和国际金融机构已经围绕风险的识别、评估和监管等方面组建起专业的风险管理团队，并且创立了符合自身条件的风险管理体系。政策性银行应该运用高层次、跨部门的协调合作方式确立细致、具体的风险管理流程。第三，充分重视非政府组织的作用和公信力，适时开展交流合作。这可以帮助政策性银行获取最新的环保信息，通过了解具体案例扩展有关全球范围内的环境资源信息。

图2：国家开发银行环境与社会管理风险要点

注：

①“区别对待”的授信原则：对限制类和淘汰类的项目要进行授信限制；对国家鼓励项目继续进行重点扶持。

②亦称“双高”行业，指的是石油加工、炼焦及核燃料加工业，化学原料及化学制品制造业，非金属矿物制品制造业，黑色金属冶炼及压延加工业，有色金属冶炼及压延加工业，电力、热力的生产和供应业这六大行业。

③数据来源：根据四大行2012年社会责任报告整理得出。

④数据来源：2012年国家开发银行可持续发展报告。

⑤数据来源：进出口银行网站http：//www.eximbank.gov.cn/tm/medialist/index_26_16661.html。

[1]原庆丹，沈晓悦，杨姝影等.绿色信贷与环境责任保险[M].中国环境科学出版社，2012.

[2]臧明仪.中国政策性金融理论与实践研究[D].中共中央党校研究生院，2006，（5）.

[3]石宗英.关注环境和社会风险打造绿色政策性银行[J].农业发展与金融，2012，（6）.

[4]褚广璐.中国政策性银行改革与发展[J].中国市场，2013，（33）.

[5]胡乃武，曹大伟.绿色信贷与商业银行环境风险管理[J].经济问题，2011，（3）.

[6]石洋.现实与未来：绿色信贷在中国[J].国际融资，2009，（1）.

[7]唐斌，薛成荣.银行社会责任与可持续金融的行动指南[J].金融总论，2007，（9）.

Motivation and Practice of China’s Policy Banks’Green Credit—A Study Based on Policy Finance

Ma Qiujun Liang Runya
（School of Humanities and Social Sciences of Beijing Institute of Technology，Beijing 100081）

Based on the theory and reality of policy finance，this paper discusses the development history of China’s green credit policy，analyses the reasons of policy banks conducting this business.Combined with the practice of China Development Bank and Exim Bank of China，this paper puts forward several suggestions for the policy banks to continue promoting the green credit，which serves as reference.

policy finance，policy banks，green credit

F830.32

B

：1674-2265（2014）05-0040-05

（责任编辑 刘西顺；校对 XQ，XS）

2014-4-15

马秋君，女，经济学博士，北京理工大学人文与社会科学学院副教授，研究方向为金融与投资；梁润雅，女，北京理工大学人文与社会科学学院，研究方向为金融与投资。