山东省地方金融监管体制面临的问题与对策

张 旭 张 静

（青岛大学经济学院，山东 青岛 266071）

山东省地方金融监管体制面临的问题与对策

张 旭 张 静

（青岛大学经济学院，山东 青岛 266071）

本文基于对山东省各级金融监管机构的实地调研发现，地方金融监管存在监管权责不对等、监管机构履职受限、监管归口管理难以落实、沟通机制有待完善、民间金融监管存在空白、缺乏处理风险事件的长效机制、法制建设相对滞后等问题。为此建议：完善地方金融监管法律体系，健全金融监管联席会议制度，发挥地方金融监管局的主导作用，加强监管机构分工协作，创新地方金融监管模式，建立监管信息共享制度，健全金融风险事件处理机制。

地方金融；监管体制；改革

地方金融监管体制是我国金融体制的有机组成部分，是区域经济、社会稳定的重要制度保障。党的十八届三中全会明确提出：“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”2013年12月，山东省政府印发《关于健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发[2013]28号），山东省地方金融监管体制改革全面启动。本文选择济南、青岛、东营、临沂、滨州为样本，走访省、地（市）、县（市）金融办及山东省“一行三局”，实地考察《关于健全地方金融监管体制的意见》落实情况及地方金融监管面临的问题，并对加快完善山东省地方金融监管体制提出对策建议。

一、山东省地方金融监管体制现状

（一）地方金融监管组织体系

当前，山东省已形成以“省维护金融稳定工作领导小组”为领导，“一行三局”与各级政府职能部门相结合的地方金融监管格局。其中，领导小组主要负责贯彻落实中央和省委、省政府有关金融稳定工作部署，分析全省金融稳定形势，协调解决影响全省金融业稳健运行的重大问题，提高金融风险防范和处置成效。“一行三局”负责对信贷市场、货币市场、资本市场、保险市场进行监管。地方政府负责管理中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动（见图1）。

图1：山东省地方金融监管组织体系现状

山东省地方金融监管权限分属以下部门：金融办（地方金融监管局）负责监管小额贷款公司、融资性担保公司、农民信用互助社、民间融资机构、区域性交易市场；发改委（局）负责管理各类股权投资公司、投资基金、企业债发行；商务厅（局）负责典当、融资租赁公司审批与监管。此外，山东省农村信用合作社联社对全省农信社系统（农商行、农合行、农信社）行使部分监管权；省农业厅参与对全省农业政策性保险试点工作的监管；省供销合作社系统负责对农村资金互助组织进行审批。

在地方金融监管体系中，各级金融工作办公室居于重要地位。以省级金融办为例，其承担的监管职责为两方面：一是协调组织对地方金融机构的管理，包括对股权投资、私募基金、产权交易所、小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的监管；二是主动协调中央监管部门，完善相应监管制度，建立金融风险预警系统，提高金融风险意识和防范能力，维护金融秩序，开展生态环境建设。

（二）山东省地方金融监管改革的特点

比较国内各地金融监管实践，山东省地方金融监管具有以下特点：

第一，地方金融监管改革走在全国前列。2013年山东、辽宁被银监会列为地方金融监管体制改革试点省份。同年12月，山东省率先出台《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（以下简称《意见》），明确了地方政府的金融监管职责，地方金融监管的体制机制，监管方式、组织实施，各项改革措施稳步推进。作为全国最早启动地方金融监管改革的省份之一，山东的探索与实践将为全国提供可复制与可推广的经验。

第二，地方金融监管组织体系初步形成。山东省率先在省、地（市）、县（市）三级设立独立的地方金融监督管理机构。自2013年末以来，各级金融工作办公室增挂“地方金融监督管理局”，预计2014年底，全省各县区市将完成机构设置，明确职能和编制。金融监督管理局为各类地方金融组织的主管部门，将整合分散于各职能部门的监管职责，逐步形成统一归口管理，发改委、商务局等部门相互配合的监管模式。

第三，山东省金融办不涉及金融国资管理。上海和辽宁等省市将本应由国资委进行监管的地方金融国资的监管权限托管给金融办，并且承担相应的国资的保值增值责任。按照《意见》，山东省各级地方金融监督管理局成立后，金融办的职能从原来的“综合、协调、指导、服务”转向“协调与监管”并重，地方金融监管成为其核心职能，不涉及金融国资管理。

二、山东省地方金融监管体制存在的问题

（一）地方政府金融监管权责不完全对等

《意见》明确规定，地方金融监管的对象主要是“中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动”，地方政府对于辖区内金融机构并无监管权限。但在我国现有金融监管体制下，地方政府具有维护省内金融稳定、防范和协助“一行三局”化解地方金融风险的职责，特别是地（市）、县（市）级政府在处置涉及金融机构的局部性风险方面发挥着主导作用。同时，银监分局在县（市）级的监管办事处人员少、监管的银行类金融机构众多，证监局、保监局在地（市）、县（市）基层均缺乏机构，“一行三局”履行监管职能需要地方金融办的协助与支持。地方政府对金融机构监管权力有限，对新型（准）金融组织风险监管尚缺少切实有效的手段，风险处置责任偏重。

（二）地方金融办（监管局）履职存在诸多制约

第一，发展与监管之间存在冲突。目前，地方金融办与金融监督管理局实行“一套机构、两个牌子”，但两者的目标并不完全一致。从发展角度看，地方金融办需要积极争取改革试点，鼓励和推进金融创新，为当地经济发展筹措资金；但从监管角度看，地方金融监督管理局又需要控制风险、维持金融稳定。特别是在各类新型金融机构试点中，“重发展、轻监管”和“重监管、轻发展”的现象在各地均有显现，如何保持两者的平衡是地方金融监管机构面临的考验。

第二，履职缺乏必要的法律依据。目前，对小额贷款公司、融资性担保机构、民间资本管理机构、资金互助专业合作社等机构的监管依据均为地方政府或部门的文件，而非行政性法规。监管机构在监管过程中难以行使有效的处罚措施，存在执法依据上的空白。同时，由于缺少监管的法律依据，一些传统的监管方式难以为继。例如，在简政放权的大背景下，地方金融办无法再借助工商年审等手段，对股权投资公司实施监管。

第三，单位性质和工作职能存在矛盾。目前，我省各级金融办（监管局）多为政府组成部门，也有部分地（市）为政府直属事业单位（如滨州市），经省政府授权负责地方金融监管工作。但从性质上看，事业单位不具备执法资格，即使地方金融监管有了法律依据，能否正常行使职能仍有争议。地方金融监管机构存在上下机构设置不统一、机构性质和职能不匹配的矛盾。

第四，县（市）级地方金融监管部门履职能力不足。一是部分地（市）、县（市）级金融监管机构及队伍建设尚处于起步阶段，监管力量薄弱，编制和人员尚未完全到位。现有人员缺乏从事金融管理工作的知识储备和经验，对现场检查、非现场检查、准入管理、合规管理等监管手段还不熟悉，日常工作多停留在简单的审批上，无法满足金融专业监管的要求。二是作为监管的直接和第一责任单位，地方金融监管局在小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的设立变更过程中只有初审权，缺乏审批和管理权限，权力与责任不尽一致。

（三）地方金融监管归口管理落实存在难度

针对全省地方金融监管工作存在的机构不足、力量薄弱、职能缺位、业务分散等突出问题，山东省积极推进融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等地方金融业务统一归口管理。但调查显示，“统一管理”目前只在全省部分地区得以落实（如济南市）。由于对上述机构的管理权限在中央层面分散于各大部委，从业务对口角度看，省级机构管理权限统一归口存在障碍，推进并不顺利。

（四）与“一行三局”的沟通机制有待完善

当前，有关金融机构风险状况的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融监管部门则掌握各类新型（准）金融机构的业务信息。各机构通常在其职权范围内行使金融管理职能，彼此间缺乏有效的信息共享机制，监管合力不足。虽然省、地（市）各级政府成立了金融稳定工作领导小组（或金融稳定联席会议）等，但其作用主要是金融风险事件爆发后，由其牵头负责处理风险事件、化解债务危机、维持社会稳定，或者是分析地方金融运行情况，研究如何争取金融机构对地方经济发展的资金支持，对地方金融监管事务统筹与管理的力度不够。“一行三局”与地方金融监管机构间的制度性协调机制亟待强化。

（五）民间金融监管存在空白

2013年底，山东省在全省逐步推开民间融资规范引导工作，规范发展民间融资机构，规范民间融资秩序，促进民间资金供给与需求的有效对接。相较于浙江温州等以市为单位试点的地区，山东省成为全国首个在省级层面全面推动此项工作的省份。但是，民间金融本身存在着透明度低、随意性大、风险难以监测的局限性，地方监管力量显得非常薄弱。地方政府对民间借贷、非法集资问题被动应对，对金融违法违规行为难以事前发现和处理。新型（准）金融机构如小额贷款公司、融资性担保公司等违规参与民间金融的现象屡有发生。对于非融资性担保公司、网络贷款公司、投资咨询公司等，目前还没有明确的监管主体，这成为地方金融监管的漏洞和盲区。

（六）缺乏处理风险事件的长效机制

在风险防控方面，《意见》虽然提出“建立地方金融数据监测信息系统，加强相关监管信息数据交换与整合”，“切实做好风险预警、评估和处置工作，严格防范苗头性、趋势性问题引发系统性、区域性风险等措施”，但是当前地方金融统计体系、风险监测制度体系不健全，数据采集的时效性、准确性受限，无法及时监测地方金融运行。在现有的金融监管法律体系中，尚缺少对地方金融监管和危机应急处理的制度设计。特别是对于小额贷款公司、融资性担保公司等众多新型（准）金融机构，尚未建立明确的投资者保护制度和相关风险救助体系，各地普遍缺少稳定基金或风险准备金等风险缓冲制度。

（七）地方金融监管的法律法规建设相对滞后

当前，山东省地方性金融机构的发展还处于起步阶段，与监管法规相配套的实施细则和管理办法尚在制定和完善过程中。在地方金融监管领域的众多规范性文件中，部门规章的比重过大，实施起来缺乏权威性。同时，许多行业监管制度不健全，规范性法律文件之间的衔接性不强，存在着重复和空白。一些机构受利益驱使，超范围经营甚至违规开展业务，给金融运行带来风险；对于许多的金融纠纷，很多依据是非正式的制裁机制和习惯性法则，影响金融稳定。

三、完善山东省地方金融监管体制的对策

地方金融监管是一项系统工程。在当前经济金融形势下，建议按照“全面统筹、安全稳健、公平高效、灵活适用”的原则，加快落实《意见》，完善地方金融监管组织体系，推进地方政府与中央金融监管部门协调配合，防止出现监管滞后和监管真空，确保山东省金融运行的稳定（山东省地方金融监管组织体系框架设计如图2所示）。具体建议如下：

图2：山东省地方金融监管组织体系框架设计

（一）完善地方金融监管立法体系

一是加快立法进程，尽快出台《山东省地方金融监督管理条例》等地方性法规，明确各级地方金融监督管理的机构、职责、措施和法律责任等，为地方金融监管机构提供法律支持。二是在各级政府前期发布的各类“意见、管理暂行办法、实施方案”等文件基础上，由省政府出台针对小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资机构的地方性法规，配套完善相关实施细则，规范其业务发展，使地方金融监管有法可依。

（二）健全三级“金融监管联席会议”制度

强化现有各级“金融稳定领导小组”功能，在省、地（市）、县（市）三级建立由“一行三局”、金融办（监管局）、发改委、商务厅等部门组成的“金融监管联席会议”制度，统一机构职能、完善议事规则。作为地方金融监督管理的最高协调机构，联席会议定期召开，负责研究加强行业监管的工作意见，制定地方金融监管标准及监测框架，建立金融业综合信息平台。把信用体系规划、信用管理制度建设、信用监管纳入工作职责，建立权责明确的风险排查、风险处置与损失承担机制，监测、评价各地区风险情况。必要时联合有关部门开展专项整治活动，打击非法集资、非法证券、金融诈骗等犯罪活动，共同维护区域金融稳定。

（三）发挥各级金融办（监管局）的作用

第一，稳步推进地方金融监管权限归口管理。统一归口管理是地方金融监管体制改革的趋势。当前，应在理清责任机构的基础上，逐步将监管权限向各级金融监督管理局划转。落实“谁审批、谁监管、谁负责”的基本工作原则，着力解决多头管理问题，避免监管重叠、消除监管空白。不强求上下对齐，积极稳妥地推进归口管理工作。

第二，强化金融办（监管局）的协调服务、宏观管理职能。各级金融办（监管局）应将地方金融管理工作的重点从争取资金投入转为地方金融协调、管理和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干预金融机构的具体业务操作。地方金融监管部门应从实际情况和经济发展规律出发，制定本地区的金融业发展规划，着力加强地方金融生态和信用环境建设，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的制度环境和外部条件。

第三，地方金融监管重心向地（市）、县（市）下移。当前，小额贷款公司、民间资本管理公司等新型（准）金融机构主要在县（市）区域内开展经营活动，而各类风险事件也多发生在县（市）一级。因此，地方金融监管制度设计应立足现实，在监管的机构设置、人员配备、经费投入等方面向基层倾斜。同时，适当下放对小额贷款公司、融资性担保机构的审批和管理权限，提高地（市）、县（市）地方金融监管部门监管工作自主性。

（四）完善监管机构间的分工与协作机制

第一，加强与“一行三局”的合作。在现行金融监管框架下，地方金融监管局与“一行三局”应适度分工、紧密配合，共同做好金融监管。“一行三局”主要监管客户众多、风险容易外溢并诱发系统性风险的金融活动。地方金融监管部门负责部分“一行三局”无法覆盖的领域的监管，应发挥基层的监管信息优势，消除局部金融活动风险。

第二，推动与政府相关部门的协作。按照《意见》的规定，地方金融监管对象包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所。在地方金融监管统一归口模式下，虽然监管权限最终将划归各级地方金融监管局，但现阶段受人员、专业等方面的限制，要做好监管工作，尚需要发改委、商务局等部门的协助（包括与省级、中央各部委的协调）。

（五）创新地方金融监管模式

第一，完善地方（准）金融机构治理结构。在设立审批上，建立公开选择机制，确保主发起人具备充足的风险承受能力，防止出现虚假、欺诈行为；加强对公司法人的合法性、真实性监管，探索建立地方金融机构高管任职资格核准制度。强化对公司高级管理层的监督，实现权力责任制衡机制，把对金融机构的业务监管与对高级管理层的监管有机结合起来。

第二，对地方（准）金融机构内部运行的监管机制。地方各级金融监管机构定期对相关市场主体经营情况和风险状况进行监测、分析、评估和预警，全面揭示风险与问题，出具年度监管报告。对金融机构的内部运营机制进行有效监督，对经营管理决策、执行、监督行为进行全程监控，明确合理的资产流动性、风险准备金等要求，增强对高风险行业的行为约束。

第三，创新地方金融监管工作机制。推广临沂市的经验，加强与社会中介组织的协作，充分发挥各类银行业协会、保险业协会的自律管理职能。引入第三方机构，开展现场与非现场专项检查工作，各类机构必须聘请会计师事务所进行年度财务审计。

（六）建立地方金融监管信息共享制度

一是加快建立地方金融征信体系。从县（市）基层着手，由金融办牵头，整合村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理公司等未纳入央行征信系统的地方金融机构信用信息，建立地方金融机构贷款信息共享平台。通过征信管理平台，建立信息化数据库，实现信息采集、录入、分析和使用的透明化，为民间金融风险防范提供支持。二是探索将地方金融征信体系接入人民银行征信系统，建立信息共享机制，明确信息共享的范围、采集分工、信息共享方式等，减少市场主体交易过程中的信息不对称，共同打造良好的金融生态环境。

（七）健全地方金融风险事件处理机制

第一，筹建地方金融稳定基金。由各级金融办牵头建立金融稳定基金，用于金融机构的兼并、重组、救助和退出等金融风险处置，提升金融风险的规避与处置能力。发挥行业协会作用，针对特定行业（如小额贷款公司）探索建立风险补偿基金，提高行业抗风险能力。争取人民银行和银监会支持，试点建立面向全省村镇银行的存款保险制度。

第二，建立风险处置快速反应机制。在各级地方金融监管机构设置独立的风险管理部门，负责对风险的集中分析和跨部门风险的协同管理，强化风险防范和处置职能。建立金融风险处置工作预案制度，健全群众举报、媒体监督、日常监管和定期排除等渠道，对突发性事件做到及时处置，防止局部风险演变扩散为系统性风险。创新司法模式，设立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队、金融法庭，建立金融监管与金融审判联席会议制度，多方协作化解金融风险。

第三，建立完善金融机构的市场退出机制。设计符合实际的风险指标体系和风险评价标准。明确对地方中小金融机构的风险处置责任，制定风险处置、损失分摊办法。对长期业务不足、评级不达标的机构，建立退出机制；对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的新型地方金融机构依法实施破产清算。

[1]张健华.深化地方金融管理体制改革[J].金融发展评论，2013，（10）.

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[8]中国人民银行九江市中心支行课题组.立法规范地方政府金融管理职责的思考[J].武汉金融，2013，（4）.

Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures

Zhang Xu Zhang Jing
（Econom ics Schoolof Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）

Based on the field survey of the financial regulatory agenciesof all levels，this paper finds several problemsw ith them.The problems include the imbalance between the powerand responsibility in supervision of local financial regulators，the lim ited functions of regulatory agencies，the unfulfilled centralization of regulation rights，the imperfectcommunicationmechanism，the void of supervision on informal finance，lack of long-term mechanism on dealing w ith risk events and relatively lagged legal construction.The suggestions are that the legal system of local financial supervision should be perfected，the jointmeeting of financial supervision should be established，the leading role of local financial regulation authority should be fully played，the division and cooperation between the agencies should be strengthened，themodel of local financial regulation should be innovated，information sharing system should be set up，and themechanism of defusing financial risk should beenhanced.

local finance，regulatory system，reform

F832

1674-2265（2014）11-0027-06

（责任编辑 耿 欣；校对 YJ，SJ）

2014-10-15

本文为山东省委统战部2014年度重点调研课题、山东省社科规划课题《金融结构变迁中的区域金融安全网建设》（项目编号：05JDJ32）的阶段性成果。

张旭，男，内蒙古阿拉善盟人，青岛大学经济学院教授、博士，研究方向为金融理论与政策、比较金融制度；张静，女，青岛大学经济学院。