强化基层国库与地方财政对账工作的几点思考

张彬 许洁

摘要：人民银行国库部门（以下简称国库）与财政机关对账是对当期发生的业务进行核对，查清未达账款，确保双方账户资金核对相符的一项基础性工作，它是人民银行内控制度和会计核算的基本要求,也是规避操作风险、防范经济案件发生、确保财政库款安全的关键环节和重要举措。然而，在国库核算体系实际操作中，财政机关具有“收入征收机关”和“库款支拨机关”双重身份，国库与财政机关对账也存在各地做法不统一，核对内容、范围、方式相差较大等现象，暴露出对账职责难落实等问题。

关键词：国库；财政机关；对账

一、国库与财政机关对账的主要做法

以国库常德市中心支库为例，按照《国库与财政、征收机关对账办法》（以下简称《办法》）等有关规定，常德市中心支库与财政机关采取了每日和定期两种对账形式，具体做法为：

（一）每日对账。每日营业终了后次日，国库打印收支日报及库存日报，由财政机关对账人员在国库领取后进行数据核对，其中着重核对每日库存余额的变化。

（二）定期对账。包括月度对账、季度对账和年度对账。其中，月度对账采取自主对账形式，国库每月终了后打印对账单发给财政机关，财政机关于收到对账单起三个工作日将签署对账人姓名、日期和结果的对账资料返回国库。季度和年度对账则采取集中面对面对账，季度对账于每年1、4、7、10月的中、下旬采取工作联系会的形式进行，年度对账则在年度终了后6个工作日内进行相关数据的核对。

二、国库与财政机关对账存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

1、对账职责难落实。《中华人民共和国国家金库条例实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）第七十一条规定“各级财政机关对于核对账务工作负有组织和监督的责任”。但实际操作中，财政机关一直未出台相应的对账工作管理办法，导致对账行为中双方遵循的是人民银行单方面的规章制度，造成国库在对账工作中“由次变主”、财政会计经办人员参与对账的“一手清”等一系列问题。如2002年，临高县财政局会计员桂某和人行临高县支行国库股办事员符某自行填制预算拨款凭证盗用财政库款近150多万元，历经2年未被发现，暴露出财政机关没有严格按制度与国库进行账务核对。

2、对账内容不一致。国库核算的结果主要包括四项：（1）财政库款账户和专用账户的余额；（2）财政库款账户和专用账户的发生额；（3）分预算科目核算的本级预算收入金额；（4）分预算科目本级预算支出金额。在实际操作中，有对上述四项内容都进行核对的，也有只核对其中一项的。在核对第一季度库存余额时，财政机关仅核对当年新发生业务产生的余额，而国库核对的还包括上年度结转余额。在核对预算支出时，存在仅核对预算支出总额、不分预算科目核对的情况。还存在只核对分预算科目核算的集中支付金额、不核对分预算科目核算的全部预算支出现象。佛山“5·18”案中，财政经办人员就是以“暂付款”、“暂借款”的名义开出拨款凭证，把资金拨付到与作案人有关系的公司账户上，然后转移资金为己所用。该起案件涉案金额高达1.59个亿，作案时间长达7年，国库和财政都未察觉，暴露出对账内容中的重大漏洞。

3、对账资料不匹配。有的国库向财政机关提供财政库款账户的分户账，有的仅提供余额对账单。有的财政机关向国库提供分预算科目核算的集中支付月报表，有的没有提供。有的财政机关向国库提供资产负债表和分科目核算的本级预算收入月报表，有的仅提供资产负债表。有的财政机关向国库提供“预算支出不一致”的详细说明，有的仅用“统计口径不一致”、“财政总会计预算内调账”来概括。

4、对账机关不全面。目前，财政机关下属的非税局是非税收入的主要征收机关，国库在参数设置中将财政机关作为一个独立的征收机关进行设置的同时，也将其作为一个非税收入的征收机关进行核算。但国库多未向财政机关提供单独征收的预算收入报表进行核对，也没有要求非税局提供收入报表与国库进行核对。

5、对账方式不科学。目前国库与财政机关对账大多采用手工核对这种传统落后的方式，没有实行网络对账方式，导致对账效率低、对账遗漏项目不能及时得到发现和提醒、难发现差错根源等情况，同时也加大了对账工作事后监督的业务量。

（二）原因分析

1、对账制度不完善。一是未对支出核对作出明确规定。《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《实施条例》）、《实施细则》等法律规章中，都只对预算收入的核对进行了规定，而对支出核对的必要性、方式及要求等未作要求。二是对发生额核对未明确。《办法》以及《国库会计管理规定》仅要求国库按月与财政核对库款余额，对每笔发生额的核对未作明确要求。三是国库集中支付在制度设立和对账规定上存在各地标准不一的情况。有的地方要求国库与财政机关核对额度及清算情况，有的地方则要求国库与财政分预算科目、分代理银行核对集中支付情况。

2、核算口径不一致。一是核算科目不一致。涉及预算资金借用与归还、预拨与扣回时，财政与国库核算科目不一致。财政、国库或集中支付代理银行调整预算支出科目不同步，也造成国库报表中的支出科目与财政报表不一致。二是年度结转时间不一。按照《中国人民银行会计基本制度》的规定，国库于每年年末将上一年国库存款余额进行年度结转到下一年度，而财政要在次年四月办理完年度总决算后才进行年度结转，导致每年一季度财政与国库账面库存不一致。

3、集中支付数据未并入TCBS系统。由于部分地区集中支付系统与TCBS系统未实现一点连接，也没有导入TCBS系统的数据接口，导致TCBS系统预算支出报表中预算科目下的金额不能完整体现实际财政支出数额，使得国库TCBS系统与财政机关的预算支出无法按照预算科目进行核对。

三、相关建议

（一）修订法律规章，完善对账内容。一是修订《实施条例》。建议将第五十六条修订为：政府财政机关、预算收入征收部门和国库应当建立健全相互之间的预算收支对账制度，在预算执行中按月按年核对预算收入的收纳及库款拨付情况，保证预算收入的征收入库和库存金额准确无误。二是完善《实施细则》。建议根据《国家金库条例》第十一条国库的主要权限如下之（四）“监督财政存款的开户和财政库款的支拨”的规定，在《实施细则》第七十一条中增加“预算支出对账”的内容。

（二）更新对账制度，强化对账责任。一是加速制度更新。尽快出台与TCBS系统相符合、关联的制度办法，指明国库与财政机关对账中双方的对账身份、位置及职责。二是统一对账方式。不论是集中支付对账还是日常预算收支、库存对账，应自上而下形成一套较统一、有据可循的对账操作办法或规程。三是建立现场集中对账制度。明确规定财政机关对账人员定期开展面对面集中对账，每季国库会计主管要亲自核对各种报表。四是建立对账人员回避制度。严禁财政机关业务经办人员兼与国库对账工作。五是实行责任追究制度。规定出现资金风险事故时，要追究相关对账人员责任，造成资金损失的，还要追究财政相关负责人的责任。

(三) 统一核算口径，规范对账行为。一是统一核算口径。国库与财政机关应尽快协商统一“暂存款”、“暂付款”往来科目的使用范畴。二是要统一关账时间。规定统一的月度、年度关账时间为每月末和年末最后一个工作日，以保证国库与财政当月预算收入数字核对一致。三是将集中支付纳入预算支出统一对账。国库与财政机关可采取每月末根据集中支付月报表中各科目的支出实际建立台账，汇总加入预算支出报表中，以更好地体现实际支出用途。

（四）补充对账对象，细分对账单位。将财政局下属的非税局作为一个征收机关单独进行核算，并将其收缴入库的非税收入按月度与国库进行相互核对，确保财政机关在对账过程中身份的独立性和资金的安全、准确性。

（五）推行电子对账，提高对账效率。一是加快与财政支出联网进程。实行国库与财政机关预算收支、财政库款的电子网络核对。二是加快横向联网建设步伐。借助TIPS系统和财政集中支付系统，增加电子对账模块，并实现国库与财政机关的自动按日对账。三是实现对账监督电子化。在电子对账系统中设置主管检查确认和监督查询功能，提高管理人员和监督人员对账工作的监督效率。

参考文献：

[1]国库对账工作的难点及对策，《预算管理与会计》，2005，5，63，郑思河 张德忠

[2]对国库对账工作的几点思考，《新疆金融》，2008，10，59-60，皮峻