完善河南省城镇化建设投融资机制研究

苏丽敏

摘要：近年来，河南省城镇化建设进入快速发展时期，城市化率由1996年的18.4%提高到2013年的44.3%，然而在我省城镇化快速发展的同时，也面临着城镇化建设资金不足、融资主体和融资方式单一、土地财政缺乏可持续性、融资平台风险突出等问题。而充足的资金、合理的投融资机制是城镇化建设的有力保障。因此，在城镇化建设中，我们要不断地完善我省城镇化建设投融资机制，从而全方位的在量上和质上保证我省城镇化建设的资金需求，促进我省我省城镇化的科学发展和可持续发展。

关键词：河南省；城镇化；基础设施；筹资机制

河南省政府在2011年政府工作报告中指出，要不断提升新型城镇化的引领作用，把加快推进新型城镇化作为改善民生、扩大内需、转变发展方式的综合性举措，要继续深入实施城乡建设三年大提升行动计划，全面推进城镇交通、供排水、垃圾污水处理、供热、供电、供气、生态等基础设施建设。而在城镇化快速发展的进程中，充足的资金、合理的投融资机制是城镇化建设的有力保障。因此，分析河南省在城镇化建设中遇到的投融资问题和解决问题方案，对于河南省城镇化的科学发展和可持续发展具有重要的意义。

一、我省城镇化建设和基础设施建设融资现状

随着经济改革和发展的深入推进，融资来源开始多元化，1994 年分税制改革和 2008年金融危机的爆发，强化了这一趋势，使得土地出让金、地方投融资平台、地方债逐渐成为融资的主力。与此同时，外资和民间资本也开始投资基础设施建设和基础产业，在一定程度上解决了财政资金不足的问题。经过多年市场化进程的推进，我省的城镇化投融资已由早期的政府计划控制、财政预算支付，逐步转型为财政资金引导、市场资金介入的市场化融资模式，并且政府的投资唯一主体地位形势有所改观，由社会各方资金共同参与城镇化基础设施建设的投资主体多元化格局正在形成。从融资方式来看，我省城镇化和基础设施建设筹资方式主要有：地方政府为主体的地方税收和中央转移支付，地方政府的土地财政，地方政府控制经营的投融资平台，中央代发地方债，公私合营的民间资本。

从表1可以看出，在我省城镇建设固定资产投资中，资金来源主要有国家预算资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金。其中国家预算资金在总资金的比重呈下降趋势，国内贷款、自筹资金和其他资金在总资金的比重逐年上升。以 2012年为例，全社会固定资产投资额为 21710.1亿元，其中国家预算资金为412亿元，占总资金的1.9%，国内贷款资金为2494.9亿元，占总资金的11.5%，利用外资78.1亿元，占总资金的0.36%，自筹资金为16789.8亿元，占总资金的77.3%，其他资金为1935.3亿元，占总资金的8.9%。

表1：河南省城镇固定资产投资资金来源（单位：亿元）

资料来源：国家统计年鉴（2003-2013）

二、我省城镇化和基础设施建设投融资存在的问题

（一）我省城镇化和基础设施建设资金需求缺口较大

当前，我省处于城市化加速发展时期，河南省社科院发布蓝皮书《2014年河南社会形势分析与预测》中提到，按照河南省城乡建设规划要求，从2013年起，我省城镇化率年均应提高2个百分点，2015年达到48%，2017年达52%以上，2020年达到58%。1联合国开发计划署研究认为，发展中国家城市基础设施投资一般占GDP的3%-5%。如果处在城市化加速发展阶段，城市基础设施投资所占GDP的比重还应使得提高。在河南省的“十二五”发展规划纲要全文中提到：在十二五期间，全省生产总值年均增长9%以上。依据这些信息，我们可以对未来河南省城市基础设施投资需求做如下预测。

从表2可看出，未来我省的经济增长速度年均为9%，在这种背景下，城镇化率和城市基础设施建设的资金需求大增，预计到2015年我省城市基础设施建设资金需求余额为1916亿元，2020年达到2947亿元，甚至更多。由此看来，未来我省的城镇化率逐年提高，同时也将面临着很大的基础设施建设资金的缺口。

表2：2012-2020年河南省GDP、城镇化率、城市基础设施资金需求预测

（单位：亿元）

资料来源：河南省统计年鉴整理而来

（二）融资主体和融资方式单一

加速城市公用基础设施建设是政府关注的热点。由于计划经济体制的巨大惯性，我省在城市化基础设施投资领域仍然存在着投融资主体和投融资方式单一的问题。

1、投融资主体单一。从我省城镇固定资产投资结构来看，我省城建资金来源已由过去依赖单一的政府财政拨款，转变为财政投资、信贷投资、自有资金投资和利用外资等多种渠道。但是从我省城镇化和基础设施建设投融资机制来看，主要还是以政府为投资主体，政府的投资范围不仅涵盖公共产品领域，而且涉及部分竞争性领域。

2、投融资方式单一。近年来，全省各地积极搭建投融资平台，这对于解决河南省城镇化资金问题起了一定的作用，但作为各地建设投资的融资主体，实质上仍是政府运作，投资主体单一造成风险集聚于政府，债务依存度过高给新的融资需求带来较大压力。相对来说，招商引资的运作方式仍停留在以土地换投资的阶段。

（三）融资平台风险突出

从我省城镇固定资产投资来源结构可以看出，国内贷款在总资金中占了很大比重。在2012年，该比重达到了11.5%。无可置疑，地方政府投融资平台对于推动地区城市化和工业化发展的确发挥了不可磨灭的作用。但是，同时我们必须清醒的认识到：地方政府投融资平台大规模负债过分依赖银行信贷和土地出让收入、与地方政府关系过于密切、投资运作不规范和不透明，在积累了巨额债务的同时，也潜藏着巨大的财政风险、金融风险。地方政府投融资平台承担的债务从微观法律层面上看是企业的直接或担保债务，但是从宏观政府职能角度看，一旦融资平台运营失败，所有这些债务必定由政府买单，转变为政府的直接债务，这将直接或者间接的导致金融风险与财政风险。

三、建立和完善我省城镇化和基础设施建设投融资体系的建议

目前我省城镇化建设在快速推进的同时，面临着大量的资金需求缺口。因此，为保证我省城镇化建设的顺利推进和可持续发展，我们必须不断改进和创新投融资体制。

（一）形成多元化的城镇化和基础设施建设投融资主体

当前我省城建资金仍然是以政府财政和国有银行信贷融资为主，即是以政府信用为主。社会信用、企业信用体系尚未形成，这是制约我省融资重心转向市场的根本原因。因此，继续改革单一的政府投融资模式，拓宽融资渠道，吸引更多的色会资金进入我省城建领域是我国未来城市基础设施融资发展的重要取向之一。为实现城建资金多元化的格局，我们应在省政府的推动下，引入民营投融资主体，鼓励农民自主建设小城镇，鼓励和引进公司和企业共同参与城市化建设。

推进投资主体多元化。

（二）实现多样化的城镇化和基础设施建设投融资方式

1、强化财政直接投资并提高资金使用效率

从我省城镇化基础设施投资资金来源结构知道，财政预算资金一直是我省城市建设资金的重要来源之一。为提高资金使用的效率水平，我们应该提高政府建设项目的分析论证水平，认真制定资金的筹措方案，加大跨类别、跨部门的资金整合力度，使重点城市建设项目做到科学排序，大大提高规模效益。此外，从提高政府投资的社会效益和效率角度看，我省在城镇化建设中需要改进政府投资项目的决策规则和程序，提高投融资决策的科学化、民主化水平，并建立严格的投融资决策责任追究制度。

2、健全完善现代金融服务体系

金融信贷是我省城镇化建设的重要资金来源，加快城镇化建设必须充分发挥金融业的支持作用。如争取国家开发性银行和世界银行在河南省城市基础设施建设、社会公用事业等公益项目融资中发挥基础性作用；鼓励全省商业银行不断创新金融工具，设计与重点项目对接的信贷产品；加强与保险公司的战略合作，积极吸引保险资金投资城市基础设施项目等。提升河南省综合金融体系对城镇化建设的支持功能。

3、引导民间资本进入城镇化建设领域

在推进城镇化建设中，要采取多种措施吸引民营资本进入城镇化基础设施建设。积极探索公私合伙经营模式，建立民间投资与政府投资的合作机制。对于现有基础设施，政府可以通过租赁、出售、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作；对于扩建和改造现有基础设施项目，政府可以通过购买-建设-经营（BBO）、租赁-建设-经营（LBO）、外围建设等形式与民营企业合作；对于新建基础设施，政府可以采用建设-经营-转让（BOT）、建设-转让-经营（BOT）、建设-拥有-经营（BOO）等形式与民营企业合作。

（三）建设优良的城镇化和基础设施建设投融资环境

从以上分析我们知道，我省城镇化发展处在典型的以建设为主要特征的阶段。在建设阶段，资金短缺是城镇化进程中最突出的制约瓶颈。但是我们深入剖析形成资金瓶颈的深层次原因会发现，资金瓶颈并不完全是城市建设的资金供给不足。我省当前的财政、金融体系和法律体系对城市建设投融资的制约和束缚，也影响着我省的城镇化建设的融资状况。因此，我们在建立和完善投融资机制的同时，也应该加强我省财政、金融和法律等体系的改革，为城镇化和基础设施建设提供良好的外部环境。

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1 http://www.360doc.com/content/14/0228/16/717385_356492706.shtml