我国地方政府融资平台面临的问题研究

袁小舒 雷帅

摘要：2012年以来，地方政府融资平台在全国迅猛发展。 通过地方政府融资平台，地方政府一方面能拓宽中央政府投资项目配套资金的融资渠道，加快推动地方城市化建设步伐；另一方面，商业银行可以扩大贷款投放，优化贷款结构，有助于中国应对危机和扩大内需。但地方政府融资平台在实际运行过程中，会带来不少潜在风险，比如说给财政和金融体系造成的巨大隐患，给宏观调控带来一定的负面影响，导致例如房地产泡沫等新的风险行为，使我国地方政府融资平台偿还风险进一步增加等等。

关键词：政府融资平台；还款风险；问题分析

所谓政府融资平台，指的就是政府为了加快城市的基础设施建设,通过划拨土地等资产等方式组建的一个或多个资产和现金流，从而可以实现投资融资标准的城建开发公司、城建资产经营公司、城市建设投资公司等各种不同类型的公司。它们的一个共同点融资都是以政府的名义作担保,财政补贴可以作为还款的主要担保。尽管各级政府融资渠道各有差异，但各级政府最终都会把资金投入到基础设施、公共服务等项目之中。地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资投入市政和公共事业,政府融资平台的贷款也是一种可行的筹资方式。近年来尤其是改革开放以来，我国的经济飞速发展，作为拉动经济增长的三驾马车之一的投资我国经济增长的主要方式。

地方政府的主要发展模式是以投资拉动经济发展，地方经济和社会发展需要大量的资金作保证，但是由于地方可支配财力有限，尤其是在基础设施等领域的支出方面，财政融资能力不足，加之直接发行债券会受到诸多限制，所以地方的信贷融资已是大势所趋。根据我国预算法规定，政府负债是不能直接进行，因此我国大部分省、市以及部分区县成立了像开放投资公司、国有资产经营公司等以政府为背景的公司，它们作为地方政府的融资平台，承担了政府主要的融资职能，通过融资平台借贷资金，用于非经营性、准经营性的项目，凭借财政未来的收入来还本付息。近两年，地方政府融资平台日益成为社会关注的焦点。原因主要有两点：第一，地方政府融资平台在加快推进城市化建设进程、促进地方经济迅速发展等方面发挥了积极作用。第二，迅速膨胀的政府融资平台数量和融资规模，隐藏着巨大的内部风险（财政风险）和外部风险（金融风险）。2012年以来，国务院、财政部、银监会等部门积极采取有效措施，开始全面综合治理地方政府融资平台。

一、我国政府融资平台所存在的问题

1.资金的来源渠道少

目前，地方政府融资主要通过融资平台贷款、国外银行贷款、资金信托计划、市政公司企业债等，而通过企业债和股权等由资本市场来直接融资的方式较少，而且土地的拍卖收入已经成为主要的偿债资金来源。此外，在融资方式上，国内外较为成功的 BOT、TOT 在国内尚未得到有效的推广和运用，这也就相应的增加了融资的困难程度，同时也将会大量的风险汇集到金融体系中。

2.信息不透明

政府融资平台未能做到很好的公开透明，各利益相关方无法获取政府资金的具体流向和运用方向。

3.缺乏公共监督

中央政府无法知晓地方政府负债的具体准确情况，地方人大没有对这部分融资履行监管和审批职能，财政部门并没有将这部分融资纳入预算管理，甚至审计部门也没有对这部分融资实施严格的审计监督。

4.总量难控制

中央政府对地方政府的资金总量难以把控，同时由于地方政府存在多头负债的情形，因此地方政府对其自身负债的总量也很难估计，难以精确把控。

5.制度保障欠缺

我国地方政府投融资方面还存在一些问题，主要表现在：一是一些政府投资平台公司在实际运行过程中，在一定程度上会受到地方政府的把控，因此会产生一些相关联的问题，比如决策主体不明确。二是地方政府在整个项目实施过程中缺乏过程监控，在法律层面上缺乏责任追究的效力，在投资决策、融资业务开展等方面都缺乏有效明确的制度规范，从而必将导致有关部门和机构投融资行为的随意性过大。

二、我国地方政府融资平台给经济运行带来的的负面影响

1. 我国地方政府融资平台给财政和金融体系造成巨大隐患

一是大规模的政府融资平台带来贷款数额的大幅度增长，实际上隐形之中增加了地方财政的负债压力，与此同时，当地方财政无力还款时，这部分债务将压在中央财政的肩膀之上。二是地方投融资平台的运营状况不透明，不仅贷款方商业银行无法把控，同时有些地方政府也无法把控地方政府融资平台企业的负债情况，同时还会出现投资的范围过于集中、风险过于集中于某些重点、热点板块或地区。三是商业银行在其与地方政府的相互作用之中处于不利地位，从而使得商业银行原本的风险管理措施难以有效实施，而往往依托于并没有实际法律效力的财政担保形式。

2. 我国地方政府融资平台给国家宏观调控带来一定的负面影响

总的来看来看，通过政府融资平台进行融资的地方政府，直接或间接地影响到了宏观货币政策的作用效果。比如，2013年通过地方政府投融资平台而高速增长的信贷投放量投入到一些大型的中长期基础设施项目，既提高了商业银行的贷款的集中度，又将导致之后的几年信贷投放量的调控空间大幅度下降。由于信贷紧缩 ，2013 年来我国的一系列大型基础设施项目不可能在短期内完成，从而变成“半拉子工程”， 在客观上倒逼了随后两年的信贷投放量，使其必须保持在相对较高的发展水平上。这一点可以对比1993 年宏观紧缩之后的几年时间的情形，当时我国信贷投放量长期保持着十分快速的被动增长模式。

3. 我国地方政府融资平台会导致例如房地产泡沫等新的风险发生

首先，许多地方政府偿还地方政府融资平台的负债的主要方式是竞拍土地的收入，这样将会强烈的推动土地价格的上涨，从而很大程度上会导致房地产泡沫发生。其次，在具体的决策和项目的选择方面，实际上往往主要是地方政府才是真正的决策者，所以就会导致投资的部分资金投入到一些产能过剩的行业，与那些新建的在建项目相比较而言，这些行业是相对来说低附加值的，一些建筑用的钢材、建材和焦炭投入到这些低附加值建筑上使得一些地方政府继续支持这些行业的发展，这必将会致使“两高一剩”行业的持续扩张。

4. 我国地方政府融资平台的偿还风险进一步增加

地方政府融资平台自有资本不足，地方政府融资平台贷款所投的项目大多是城市公共设施建设，这些项目本身收益较少或无收益，不足以偿还银行贷款，其还款来源主要是各地未来的财政收入和各地政府配置的土地使用权的未来收益；另外，地方融资平台贷款中的合法担保普遍显现不足，风险敞口基本还是依赖地方政府的信用。一旦地方政府财政及土地出让收入有所减少，必将影响贷款的偿还，这部分贷款最终将成为银行的不良资产。首先，由于政府融资平台有着强烈的政府背景，可以用政府的信用作担保，因此商业银行对这些建设项目的督查以及还款来源的评级等方面表现出一定的盲目性。其次，地方政府融资平台的债务在结构上比较分散，公开透明度较差，银行无法得知所贷资金的准确投向和流向。再次，地方政府通过不同的多种平台进行多处融资，这便使得银行无法得知地方政府的实际负债情况。

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