国内外扶持科技型中小企业创新发展的财政政策体系比较研究*

2014-08-08湖北第二师范学院夏仕平柯美录

经济研究参考 2014年70期

湖北第二师范学院夏仕平柯美录

湖北第二师范学院夏仕平柯美录

科技型中小企业是一国科技创新的动力源，其凭借科技创新能力、科技成果转化能力以及强大的就业吸收能力，在推动社会科学技术发展和保持整个社会稳定的方面起着基础性的作用。然而因其成长过程中固有的技术风险、市场风险等不确定因素，使逐利性资本对其望而却步。为矫正这一市场失灵现象，各国中央政府或地方政府纷纷伸出“有形之手”，出台了一系列政策，扶持本国或本地科技型中小企业的发展，财政政策在整个政策体系中居于核心地位。

一、国内外扶持科技型中小企业创新发展的财政政策体系比较

通过文献分析，目前国外没有统一的科技型中小企业的认定标准，不过财政对中小企业的创新行为支持的政策体系是清晰的。从体系的总体构架上看，大致包括：直接拨款资助、贷款担保、贷款贴息、权益投资和税收优惠等。

(一)直接拨款资助。

直接拨款资助一般围绕某一国家或地区的中小企业技术创新、技术转移、技术推广等计划展开。主要用于中小企业的研发、创新活动的资助，其目的是鼓励创新，帮助解决企业在研发阶段所遇到的资金紧缺问题。如美国小企业创新研究计划(SBIR)和小企业技术转移研究计划(STTR)，加拿大产业研究支持计划(IRAP)，法国企业创新计划和创新企业项目竞赛计划，英国小企业研究计划(SMART)和联系计划(LINK)，德国中小企业创新能力促进计划(PROINNO)等都主要采取这种方式。以美国为例，美国小企业创新研究计划(SBIR)，主要支持中小企业参与联邦研究与开发计划，支持企业起步或开发阶段的创新活动。无偿资助分三个阶段实施，第一阶段资助新技术研究，资助额最高10万美元，期限为6个月；第二阶段资助第一阶段有潜力项目，资助额最高75万美元，期限1～2年；第三阶段商业化阶段，SBIR不直接资助。美国小企业技术转移研究计划(STTR)主要支持促进中小企业与非营利研究机构间的合作，支持研究机构向中小企业的技术转移项目，要求合作双方共同申请。采取无偿支持方式，也分三个阶段进行，第一阶段资助企业的技术研发，最高资助额10万美元，期限一年；第二阶段资助项目来自第一阶段，最高资助额50万美元，期限可到两年；第三阶段研究成果市场化阶段，STTR不直接资助。我国也有与上述国家类似的资助计划，资助方向大致相同。如星火计划、火炬计划、科技型中小企业技术创新基金和科技型中小企业创业投资引导基金等。

(二)信用担保。

信用担保是政府依托投资或担保计划为科技型中小企业创新融资提供支持的行为，旨在解决科技型中小企业融资难的问题。信用担保中，政府可以直接为企业提供贷款担保，也可以为贷款担保机构提供再担保，也可以为风险投资公司提供担保。如美国、英国、日本、韩国和德国在财政政策体系中均有类似安排。以日本为例，日本设立的信用保证协会和中小企业信用保险公库，采用地方担保和政府再担保的担保两种形式。首先在全国成立地方信用保证协会对中小企业担保，然后再设立中小企业信用保险公库，对保证协会再担保，以此来增强中小企业从银行融资的能力。我国从2006年起，中央财政在中小企业发展专项资金中也安排专门资金，对经营管理规范、符合一定条件的担保机构开展的中小企业担保业务，按照担保额的一定比例给予奖励，并对担保费低于银行同期贷款基准利率50%的业务给予一定比例的补助。

(三)财政贴息。

财政贴息主要有两种方式：一是财政将贴息资金直接拨付给受益企业；二是财政将贴息资金拨付给贷款银行，由贷款银行以政策性优惠利率向企业提供贷款，受益企业按照实际发生的利率计算和确认利息费用。德国、法国、日本等国家是采用贴息贷款方式较多的国家。如德国1989～1994年设立了“新创立高技术企业风险投资实验计划”，由德意志银行向新创立的中小企业提供低息贷款，联邦政府为贷款提供风险担保和支付利息，以帮助中小企业解决创业遇到的经费困难。我国科技型中小企业技术创新基金和科技型中小企业创业投资引导基金也有类似做法。如科技型中小企业技术创新基金贷款贴息，就是对已具有一定水平、规模和效益的创新项目原则上采取贴息方式支持其使用银行贷款，一般按贷款额年利息的50%～100%给予补贴，支持其扩大生产规模。

(四)权益性投资。

权益性投资是一种政府行为的风险投资，由政府设立风险基金或政府与私人机构共同出资组建风险投资机构，重点支持处于种子期和初创期的科技型中小企业。如加拿大国有发展银行(BDC)、英国RVCF基金、新加坡技术开发基金、德国高技术小企业风险投资计划(BTU)和德国联合投资计划(BJTU)、法国种子基金等采取了此种方式。以法国为例，法国设立种子基金，向国家科技成果推广署认定的创新企业提供启动资金，财政投入20%基金资本，银行投入25%，私人资本必须占1/3以上。投入的种子资金最长12年，通过向其他基金转让、上市或被大集团收购等方式退出。我国科技型中小企业技术创新基金和科技型中小企业创业投资引导基金也有类似的安排，采取两种方式进行权益性投资。第一种方式是阶段参股，即引导基金向创业投资机构参股，并按事先约定的条件，在一定期限内推出；第二种支持方式是跟进投资。即引导基金与创业投资机构共同投资于初创期中小企业。

(五)税收优惠。

这是国家调控经济行为的重要手段之一，在整个财政政策体系中具有十分重要的意义。美国、英国、法国、日本、加拿大、韩国等税收优惠体系比较完整，有较多可供借鉴的地方。如法国、日本的研发经费向前结转，美国、加拿大研发经费向后结转，韩国提取自主研发准备金，美国、马来西亚给予再投资税收减免，美国、英国、德国、日本、加拿大、澳大利亚的企业年金税收抵扣，西班牙、马来西亚、韩国的员工教育经费税前抵免，都比较有特色。我国的税收优惠政策主要体现在：研究开发费用所得税前的加计扣除，研发的仪器设备加速折旧，高新技术企业的税率优惠，信用担保机构、科技园、孵化器的营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税的减免，捐赠的企业所得税税前扣除等。

二、比较小结与借鉴

从国内外扶持科技型中小企业创新的财政政策体系比较可以看出，我国支持科技型中小企业创新的财政政策体系借鉴了国外的一些做法，体系比较完整，只是在体系保障、制度安排上有差异。需要加强立法，完善细节，增强财政政策支持的刚性。具体建议如下：

(一)完善立法，提高对科技型中小企业支持的持续性和保障性。

“立法先行”是发达国家支持和规范科技型中小企业发展的重要举措，也是财政政策体系的支撑和保证。美国、日本、加拿大、韩国等都有专门的立法，且立法层次比较清晰。通过基本法立法，明确了科技型中小企业发展的总体规划，使支持科技型中小企业的发展上升到国家战略层面，增强了对科技型中小企业支持的刚性。通过对知识产权保护、科技成果转化等技术创新的重要环节立法，保障了参与技术创新活动的个人和机构的权益，为科技型中小企业技术创新提供了良好的市场环境，通过对各项标准给予明确的规定，对各项政策的执行进行全面的监督，确保了法律法规能够落到实处,得到不折不扣的执行。通过对法律、法规的补充完善，明确了相关支持政策的实施对象、实施程序和实施办法，使各项政策能够相互衔接，具有可执行性和可操作性。我国对中小企业(包括科技型中小企业)的立法较少，目前我国除了《中小企业法》是专门支持中小企业的立法以外，其他法律都是适用于所有企业的普遍立法，造成我国缺少适合中小企业，特别是科技型中小企业的发展规划和在技术创新中有特殊作用的专业法律。而且从法律内容来看，《中小企业法》只是从整体框架上提出促进中小企业和科技型中小企业发展的原则性、指导性的政策思路，在具体实践中缺乏明确的使用标准，也没有与之配套的实施细则，各种财税政策零散分布在各法规和部门的文件里，造成法律在实践中缺乏约束力，法律条文的规定难以得到有效落实。就科技型中小企业而言，目前也没有明确的界定，从有关省、市、自治区出台的认定标准来看，差异较大。建立和完善财政支持科技型中小企业法律体系十分必要。一是要以《中小企业法》和《科技进步法》为基础，制定支持科技型中小企业技术创新发展的专门法律，明确科技型中小企业的法律地位，规范政府和市场行为；二是要完善反垄断和公平竞争方面的法律法规，保护科技型中小企业参与市场竞争的公平环境；三是要完善财税政策支持科技型中小企业相关的法律、法规和规章，细化财政贴息、财政补贴、税收优惠、政府采购等政策措施；四是要完善融资方面的法律、法规和规章，为科技型中小企业的融资提供有力的法律保障。

(二)设立管理全部科技预算和协调各政府部门的科技工作领导机构。

合理和必要的管理机构，是财政政策体系有序运行和有效运行的保障。如美国于1993年成立国家科技委员会，总统、副总统分别任主席和副主席。其下设9个专业委员会，分别负责全国科研、技术开发等事务。同时，又建立科学技术顾问委员会，为国家科技政策提供咨询和建议，日本于2001年设立综合科学技术会议，由内阁总理大臣担任主席，其他成员包括科学技术政策担当大臣、文部科学省大臣、经济产业省大臣、财务省大臣等及各领域的专家共14人，打破了部门壁垒，扩大了科技管理的范围和权限。在我国科技部是科技宏观管理部门，负责科技政策的制定和实施，但可列支科技支出预算的一级预算单位有科技部、中科院、教育部、国家发改委、工信部等十多个，呈多头管理格局。这种多头管理不仅分散了科技资金，加剧了科技型中小企业获得财政资金支持的难度。而且部门间缺乏协调机制，使政府促进科技型中小企业发展的科技政策的实施效果大打折扣，影响了科技型中小企业的发展。因此，设立管理全部科技预算和协调各政府部门的科技工作领导机构十分必要。

(三)提高财政科技性支出比重；逐步降低技术创新基金中无偿资助的比重，加大技术创新基金中贷款贴息、信用担保、风险投资的比重。

我国科技性财政支出占财政支出总额的比重，2007～2011年维持在4%以上，但从2012年开始下滑，2013年只有3.62%。过去只是绝对量偏小，现在相对量也下滑了，无论从中小企业的角度，还是科技型中小企业的角度，这种趋势会弱化财政支持的力度。另外我国从1999年设立技术创新基金，至今已有15个年头了，财政无偿资助的比例一直在90%以上，2013年有所降低。贷款贴息比重过小，并有逐步降低的趋势，资本金投入虽有较大增长，但比重仍不高。如果长此以往，将导致财政资金缺乏效率，增强企业对政府资助的依赖性。2011～2013年技术创新基金中各类资助方式占资助总额的比重见表1。

表1 2011～2013年技术创新基金中各类资助方式占资助总额的比重 %

资料来源：根据科技型中小企业技术创新基金官网数据整理，http://www.innofund.gov.cn/。

(四)明确政府在创业投资引导基金的定位，灵活运用引导基金的各种运作模式。

创业投资引导基金的设立主要是为了引导社会资本进入市场，为处于种子期和起步期的创业投资企业提供资金支持。从国际参股基金运作来看，政府出资比例最好控制在50%以下，才能更好地发挥引导社会资本进入创投企业的作用。然而，我国的创业投资引导基金政府出资比例一般在60%左右，并且行政干预过多，不利于创业投资引导基金的发挥。因此，在引导基金的发展中政府应该明确其角色定位，即引导作用，而不应干预创业投资企业的具体经营，也不应过多地干预引导基金的运作。政府应认真落实阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障的投入方式，增加偿还性资助，政府购买服务等方式，充分发挥国家财政资金的引导放大作用。

(五)加大税收优惠政策的政策导向力度，完善税收优惠体系。