广西自治区本级部门预算编制规范化研究

2014-08-08广西财政厅课题组

经济研究参考 2014年70期

广西财政厅课题组

广西自治区本级部门预算编制规范化研究

广西财政厅课题组

2000年，广西自治区本级实行部门预算改革，开始编制部门预算。经过十多年的实践与探索，自治区本级部门预算改革取得了重要进展和成效，预算编制更加科学精细，执行管理更加科学规范，资金使用更加注重绩效。但是，部门预算仍存在不少问题，不能适应新形势发展需要，亟待深入推进部门预算科学化、规范化建设。

一、基本现状

自治区本级部门预算科学化、规范化的基本现状可概括为“十个实行”。

(一)实行一个部门一本预算。

部门预算编制形式由过去的财政部门代编改为由预算部门编制本部门预算，财政部门审核、批复各部门预算的方式，做到一个部门一本预算。部门预算从各部门所属基层单位逐级编制、上报、汇总，反映本部门及其所属单位年度所有收入和支出，从而避免了代编预算的随意性和盲目性。

(二)实行“两上两下”编制程序。

每年6月中下旬：财政部门布置下一年度部门预算编制工作。

“一上”(9月中旬左右)：预算部门提出收支建议数。

“一下”(10月中旬左右)：财政部门审核部门收支建议数，下达部门预算控制数。

“二上”(11月中旬左右)：预算部门根据财政部门下达的控制数编制部门预算草案上报财政部门；财政部门将审核后的预算草案报人大审核。

“二下”(次年2月中旬前完成)：根据人大审议通过的本级预算，在30天之内批复部门预算；各部门在财政部门批复预算15天内批复基层单位预算。

(三)实行综合预算和零基预算。

改革单纯对部门财政预算内拨款编制预算的传统做法，实行综合预算，对部门和单位的各项收入和各项支出实行统一编制、统一管理、统筹安排。即将财政预算内拨款、纳入预算管理的非税收入、未纳入预算管理的非税收入、经营收入和其他收入统一作为部门的预算收入；部门所有支出纳入本部门财务统一编制预算，构成部门预算完整的收支体系。2008年开始在自治区本级所有部门全面推行综合部门预算编制。

改革传统的“基数加增长”的预算编制方法，实行“零基预算”，以“零”为基点编制部门预算。即不考虑部门历年收支基数，按照预算年度部门各项收支因素和事业发展的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需要，再根据财力可能核定各项支出。对个人工资性支出，按照国家和自治区统一的工资、津贴补贴、绩效工资等政策以及自治区机构编制部门核定的编制，逐人逐项核定到部门，并足额予以保证；对公用经费，按分类分档定额标准逐项核定；对项目支出实行项目管理，按项目轻重缓急程度，分类排序，将预算编制到具体项目，分项目安排支出预算。

(四)实行公用经费分类分档和定员定额标准。

制定了分类、分档、分项支出公用经费定额标准。其确定的原则是，按单位性质和行使职能的不同，将自治区本级各部门进行分类，并依据各类部门业务工作量对公用经费需求的差异，对各部门进一步细分为不同的档次。实行部门预算改革以来，自治区财政厅在调查研究的基础上，不断调整和完善分类分档和定员定额标准。近年来，随着市场经济的稳步发展,每年确定公用经费定额标准前，都充分考虑了部门实际支出需求以及自治区本级财力可能，在一定的范围内适当提高公用经费定额标准，并不断扩大公用经费定额范围：一是按照法定支出的要求，学校公用经费定额每年递增5%；二是根据物价水平和实际需要，逐年提高交通费、办公费、水费、电费、邮电费、差旅费、会议费等项目定额标准；三是根据形势变化和支出经费需要，新增印刷费、物业管理费、劳务费三项定额标准。从2009年起，制定了综合定额标准，除大中专院校外所有预算单位均实行统一定额标准，按照分类分档核定，改变了过去一些有非税收入的单位除财政安排外，又在非税收入中安排一部分公用经费的做法，逐步建立科学合理的公用经费定额标准体系。四是开展实物费用定额试点。2012年，选择少数部门开展物业管理费实物定额试点，按办公面积等资产核定物业管理费，为建立定员定额与实物费用定额相结合的公用经费定额标准体系打下了基础。

(五)实行项目支出动态管理并不断创新预算编制管理方式。

为进一步优化专项支出结构，更好地实施对项目的跟踪监督以及绩效评价，提高资金使用效益，自治区财政厅制定了《自治区本级项目支出预算管理办法》，并建立了项目库。从编制2006年预算开始，通过项目库可以对项目支出预算实行滚动管理。由预算单位根据本单位需求的轻重缓急，将项目排序后纳入项目备选库，财政厅各部门预算管理处根据资金情况和投放重点对单位报送项目进行审核筛选，纳入财政项目预算库，实行滚动预算。目前，自治区本级的部门预算项目支出预算大部分细化到了基层预算单位，预算科目细化到类、款、项、目；所有的项目支出都要求细化到具体的预算项目、落实到具体部门和相应的政府收支分类科目。

近年来，按照财政部关于财政管理科学化精细化的要求，不断创新项目支出预算编制管理方式。

一是成立部门预算编审委员会。2011年，为了加强部门预算的指导及审核工作，自治区财政厅成立了部门预算编审委员会，由厅长和副厅长分别担任主任和副主任，成员单位由厅内各部门预算管理处及相关处室组成，部门预算经各部门预算管理处审核汇总后报预算编审委员会审定，并按审定数额下达部门“一下”控制数。

二是改进项目支出“一下”控制数下达方式。2010年，将以往项目支出“一下”控制数按处“切块安排”的方式调整为直接下达到具体单位、具体项目、具体科目及金额，自治区本级部门大部分项目支出均按照统一要求细化到具体的预算项目、落实到具体部门和相应的政府收支分类科目。

三是改革自治区本级安排补助市县支出年初预算编列方式。为解决人大和审计部门提出自治区本级年初预算批复到位率较低、预算执行调整幅度较大、预算执行及时性和均衡性较差的问题，在编制2014年预算时,改变自治区本级安排对市县专项转移支付资金年初预算编制方式,将以往编入自治区本级部门预算补助市县支出调整为自治区对市转移支付支出，即对中央提前下达的补助资金，由自治区财政及时告知业务主管部门，业务主管部门参照往年实际支出情况和业务发展需要测算本级支出和补助市县支出，相应编制和细化部门预算。属于本级支出的，编入部门年初预算；属于补助市县支出的，作为附件编入补助市县项目支出预算。

对自治区本级安排补助市县资金，年初编制预算时不编入自治区本级部门预算，在部门预算的附件中编入补助市县项目支出预算，并尽可能提高预算细化率，且随部门预算一并提交自治区人民代表大会审议。在预算管理方面，自治区本级安排补助市县资金的预算指标预留在自治区财政，但自治区财政部门在批复部门预算时以附件形式告知业务主管部门补助市县项目的名称及资金额度。

四是推进财政专项资金竞争性分配改革。围绕打造“五个财政”特别是打造“绩效财政”的目标要求，2014年，在已经实行竞争性分配的32项财政专项资金的基础上，另外选取部分预算安排超过0.2亿元(含0.2亿元)财政专项资金实行竞争性分配。通过在财政专项资金分配环节引入竞争机制，将绩效目标作为财政专项资金分配和项目遴选的一项重要标准，逐步建立起科学、合理、公平、透明、高效的财政专项资金分配机制，强化绩效优先观念，切实提高财政专项资金的管理水平和使用效益。

(六)实行历年结余资金纳入年度部门预算。

为规范和加强自治区本级部门财政拨款结余资金管理，优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，管好用好结余资金，自治区财政制定了《关于印发〈自治区本级部门预算财政拨款结余资金管理办法(试行)〉的通知》，要求各部门、各单位要对历年结余资金加强管理、使用。在编制部门预算时，各部门要将本部门历年结余资金使用方案编制部门预算，主动提出统筹使用历年结余资金的措施。凡是因特殊情况不能在预算年度运用的，要说明原因，经自治区财政审核批准后可以暂时不使用，其余历年结余资金都要提出使用方案编入部门预算。专项结余较多的部门、单位，编制下年度预算时要结合结余情况提出经费需求，压缩申报规模；新增项目支出，有净结余资金的优先安排使用净结余资金，仍有缺口的再考虑从本级财政新增财力中安排。对不如实填列和反映部门结余收入的，自治区财政将相应扣减预算年度的财政预算拨款。通过加强对结余资金的管理，减少了资金的闲置，提高了财政资金的使用效益。

(七)实行部门预算绩效评价和透明预算信息公开。

部门预算全部提交人大审议。从2006年起，自治区本级除安全、军事等涉及国家机密的部门外，其余部门的部门预算全部报送自治区人大审议，部门预算的法制性明显增强。自治区本级部门预算在提交自治区人大审议前，先由自治区人大财经委组织熟悉业务的专家对部门预算草案进行认真的审查，审查发现的问题要向有关部门反馈，要求部门进行整改。通过审查，部门编制预算更加认真、细致，促进了部门预算编制的规范、合理、真实、准确。

树立绩效理念，积极推进预算绩效管理。以自治区人民政府名义印发了《关于推进我区预算绩效管理的实施意见》，研究出台了广西预算绩效管理工作三年规划和培训工作三年规划。科学选择试点项目，着力推进重点领域、重点项目、重点资金特别是专项资金和项目的绩效管理，并逐步扩大试点范围，在2012年11个部门预算绩效管理试点基础上，2013年将试点范围确定为资金额度较大、社会关注度较高的74个项目。2014年继续扩大自治区本级预算绩效管理试点范围，所有自治区本级部门都开展了项目支出预算绩效管理试点工作：一是对预算安排额度在500万元以上的项目全部编报绩效目标。如无500万元以上项目的部门则选取社会关注度高、影响重大的项目编报绩效目标。二是全面推行“出国考察”和“课题研究”重点项目资金开展绩效考评工作。推行预算绩效目标管理规范程序，将预算绩效目标申报、审核和批复工作与部门预算编制工作相结合，编报时间与部门预算编报时间一致。构建预算绩效管理工作专家库，严格筛选聘任28名专家，参与预算绩效管理评审工作。发挥绩效目标在预算编制中的作用，强化绩效评价结果在促进预算管理、推进绩效信息公开、实施评价结果运用等工作中的有效性。

同时，部门预算信息公开也在积极推进。多措并举，预决算更加通俗易懂。不断细化预决算编制，详细地反映预算收支情况。完善预决算报告内容，用通俗易懂的语言、形象生动的图表，翔实准确地进行表述。积极稳妥指导部门预算公开工作，制定公开参考格式，明确工作推进步骤，部门预算公开的部门逐年增加。21个自治区本级部门公开2011年部门预算，88个自治区本级部门公开2012年部门预算，100个部门公开2013年部门预算，106个部门公开2014年部门预算。

(八)实行部门预算信息化。

部门预算涉及所有部门及其下属单位，涵盖部门所有收支，数据量大，工作环节多，必须依靠高效的计算机信息系统等技术手段才能取得明显的成效。一是夯实预算基础，加强基础信息数据库建设。为了更多、更准、更细地掌握预算单位相关资料，自治区本级一直致力于完善基础数据库建设，不断探索高效、快捷、准确的预算基础数据采集途径。据统计，截至2012年年底，自治区本级所有部门都已建立了包括预算单位基本情况、编制、人员、工资、车辆项目的基础信息数据库，有条件的市还实行了基础信息动态更新和联网管理。二是加强预算编制的科技手段建设，提高预算编制水平。随着“金财工程”的实施和部门预算“e财”软件的应用推广，自治区本级财政系统信息化建设水平不断提高，基础信息库已纳入“金财工程”整体框架内，实现同步管理，减轻了预算单位的工作量，提高了预算编制的准确性。截至2013年年底，自治区本级2013年已使用部门预算网络升级版。

(九)实行部门预算与项目支出投资评审、政府采购、资产管理、非税收入和监督有机结合。

按照依法理财、民主理财、科学理财的要求，以全面推行部门预算为基础，积极推动其他财政管理领域的配套改革，形成了各项改革配套联动、共同推进、互为表里的良性发展趋势，财政改革整体效益已初步显现。

一是强化项目支出预算投资评审工作。2011年，出台了《自治区本级部门项目支出预算评审管理办法》，根据办法的要求，选择区公安厅等12个部门进行试点，对试点部门预算安排的房屋建筑物构建、基础设施建设、信息网络构建单项工程投资额在200万元以上的项目、大型修缮项目概算总投资在50万元以上的项目以及财政部门认为需要评审的其他项目等先评审后编制预算。2012年全面推进财政项目支出评审，凡符合上述评审条件的项目都必须先评审后编制预算。

二是严格政府采购预算编制。各部门政府采购预算的编制，实行“五统一”的编报方法，即统一布置、统一上报、统一审核、统一汇总、统一批复，“一上”时由预算单位上报自治区财政厅，各部门预算管理处对项目进行初审，“二上”时送政府采购监督管理处终审。政府采购监督管理处比照采购目录和限额，对政府采购预算的具体时间、数量和范围进行逐一审核，形成政府采购预算，送部门预算管理处统一编制自治区本级政府采购预算。

三是积极推进部门预算与资产管理相结合新机制。按照深化部门预算管理改革的要求，2009年，自治区财政厅代自治区党委办公厅和自治区人民政府办公厅草拟了《自治区本级行政事业单位常用办公设备配置标准》。从资产管理源头抓起，探索建立资产配置和部门预算编制相结合的机制，努力提高财政资金的使用效率和资产配置的科学性。以“先试点、后总结、再推开”为基本思路，2010年选择11个资产量较小的部门开展新增资产审核试点，然后逐年扩大，2014年已扩大到50个部门。试点内容是审核部门新增办公用房、公务车辆和单项价值10万元以上的大型设备三项资产，近年来，共核减超标准资产预算2亿多元，节约了财政资金。

四是推进收入预算编制审核工作。为进一步规范收入征收管理，增强收入预算的规范性、准确性和约束性，确保各项收入应收尽收、应缴尽缴，2012年开展收入预算编制审核工作，选择收入较多的3个部门进行收入预算编制审核试点，2013年扩大到5个，2014年全面推进收入预算编制审核工作。“一上”时各部门要单独报送收入征收计划，按照财政部门审核的收入计划编制预算。

五是推进部门预算与财政监督相结合。为强化部门预算与财政监督有机结合，发挥财政监督服务于财政改革与财政管理的作用，推进深化部门预算改革。在编制部门预算时，自治区财政监督部门提前介入，对自治区本级部门的预算草案进行审核，提出意见和建议。2005年，自治区财政厅印发了《关于印发自治区本级部门预算监督试点工作实施方案的通知》，对部门预算监督工作做出了具体的规定，决定从2005年起，每年财政厅开展部门预算执行监督检查，对检查中发现的问题，提出整改意见，提请部门预算管理处在审核单位下一年度的部门预算时予以关注，为合理安排项目支出预算提供了依据。

(十)实行完整的政府预算编制体系。

自2000年自治区本级实行部门预算改革以来，自治区本级的政府预算体系建立就迈上了探索、深化的历程。2009年在全国率先编制政府性基金预算，2012年正式推行国有资本经营预算编制，2013年起编报社会保险基金预算。并从2013年起，四本预算实现了同步骤提请自治区人大审议，这标志着全口径的政府预算体系基本框架已经形成，基本上把所有政府性收支纳入预算管理。

二、存在问题

广西自治区本级部门预算存在的问题、亟待解决的问题主要是有“七个不够”。

(一)部门零基预算不够彻底。

当前，部门预算虽然实行零基预算编制方法，但各部门在确定部门支出总额时基本上仍以“基数加增长”的方式来确定，在编制项目支出预算时，基本上是在上年基数的基础上只增不减。结果是，一方面加剧了资金供求矛盾，另一方面固化了财政资金在部门之间的分配格局，使一些一般性项目支出的资金规模不断扩大，而一些随形势变化需重点支持的经济社会事业却因资金供求矛盾得不到经费保障，从而不利于财政支出结构的优化和资金使用效率的提高。

(二)部门预算公用支出定额标准不够合理。

从自治区本级部门预算基本支出定额标准(见表1)来看，在部门基本支出预算中，公用经费定额标准总体偏低，部门预算确定的预算数额与实际支出还存在着一定的缺口。自治区本级部门的公用经费定额标准，虽然近年来随着支出标准的提高和财力的增长进行了适当调整，但随着行政事业运行成本的不断上升，客观上造成公用经费定额标准总体上是偏低的，特别是办公费、水电费、邮电费、差旅费、会议费及交通费等，实际支出比预算定额要高。由于入不敷出，造成不少部门在项目支出中安排专项资金来弥补公用经费的不足，或者使用其他渠道来源的资金来弥补。

同时，公用支出定额涵盖的范围不够全面。目前部门预算公用经费的项目只有15项，一些项目还有待规范定额，如网络运行费、绿化费等；公用经费只有经费定额，还没有实行实物定额，不利于公用经费的细化和管理，不利于预算分配的公平、公正。按部门车辆的拥有量和车辆类型来安排交通费预算不够合理，客观上起到鼓励部门多购车、购好车的欲望，不利于节约经费。

(三)部门项目预算编制不够细化。

一些部门对项目预算编制重视不够，长官意志较浓，随意编报项目，影响了部门预算编制的质量，也造成在预算执行过程中，项目调整频繁，削弱了预算的严肃性，影响了预算的执行。

受近年来一般性项目预算编制零增长要求的影响，一些单位对一些不是十分重要、可办可不办的项目却列入了年度部门预算，从而影响财政资金的科学合理安排；而对一些本来可以预见的项目未列入年度部门预算，留下了项目支出的硬缺口。

一些专项支出预算虽然列明了具体项目，但项目的内容过于宽泛，实际上也没有明细的预算安排，弹性空间太大。

还有一些专项支出预算没有落实到具体单位、具体项目，结果造成专项资金不能有效利用。

(四)部门预算表格不够简便。

根据《关于印发自治区本级2014年部门预算报表及编制说明的通知》(桂财预[2013]121号)，编制部门预算，共计要编制4类51张预算表格(见表2)，表格过多，繁琐复杂，工作量甚大，从而易导致预算部门编制人员或者不胜任，或者“吃不消”，或者应付了事。其结果直接影响到预算报表的质量水平及其执行与落实。对于作为审核部门预算的主管部门——财政部门来说，要全面、认真、细致地审核完119个自治区本级部门如此繁多的预算报表的科学性、准确性、合理性，也并非是一件易事。

(五)部门预算约束力不够强。

一是财政部门已淡化对单位会计月报表的审核，也没有力量跟踪执行过程。预算执行情况如何，财政部门难以从制度层面掌握和了解。二是部门预算执行过程中，预算部门向财政部门要求零星追加的报告仍然过多，不利于部门预算执行的法律性和严肃性。三是财政部门的预算编制、执行和监督的相互制约机制存在着某种程度上的脱节，还没有完全发挥应有的作用。四是预算执行进度偏慢，使财政资金没有发挥其应有的效用。主要原因是：部门重视编制预算不重视预算执行，也即只重视要钱不重视花钱；项目预算编制不准确，导致调整频繁；财政部门监督不力。

表1 广西自治区本级2014年部门预算公用经费定额(分项经费定额)表元/人

表2 广西自治区本级部门预算报表一览表

续表

资料来源：根据《广西壮族自治区本级2014年部门预算编制指南》整理。

(六)部门预算绩效管理不够完善。

目前部门预算绩效评价正在不断扩大试点，从试点情况来看，部门预算绩效管理存在下列问题：有的试点部门对预算绩效工作不够重视；对评价结果未能充分利用；对没有达成绩效目标或评价结果较差的，相应惩治措施不力等。

(七)部门预算信息化水平不够高。

一是部门预算表格软件操作系统复杂，操作起来不方便。二是项目库管理软件的功能不够完善，技术上存在局限性，各部门使用的单位版项目库软件只能在每年预算下发格式后建立当年项目库，而以前的项目只能备份起来，不便于动态管理。三是部门预算公开和绩效管理信息化工作有待加强。

三、主要任务和对策

2013年11月党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对我国全面深化改革做出了战略部署，对深化财税体制改革、改进预算管理制度提出了明确的要求，为部门预算改革指明了方向。《决定》提出：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”、“实施全面规范、公开透明的预算制度，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”、“建立跨年度预算平衡机制，权责发生制的政府综合财务报告”。根据上述战略部署，对于自治区本级部门预算而言，作为地方政府预算的重要组成部分，应当从三个重要方面改进部门预算管理制度：一是实施全面规范、公开透明的部门预算制度；二是应当把部门预算审核的重点转向支出预算和政策拓展；三是应当建立跨年度部门预算平衡机制。重点推进上述三个主要方面的部门预算制度改革，将会改变当前部门预算管理中存在的不够科学、不够规范、不够合理的现象，促进部门预算科学化、规范化，增强部门预算的约束力，提高财政资金使用绩效。

(一)全面规范部门预算。

1.彻底实行“零基预算”。各部门要彻底改变“基数加增长”的预算编制方法，以“零”为基点，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度及财力状况测算预算年度每一科目和款项的支出需要；根据部门人员信息库和专项项目库，以及可预见的经济、政策及管理因素变化情况，编制部门支出预算。

财政部门在审核部门预算时，要严格按照“零基预算”的要求进行审核。

2.进一步加强对部门预算收支的统一管理。

(1)部门的所有收支必须纳入部门预算管理，确保部门预算的完整性。部门预算应包括公共财政预算收支、政府性基金收支、经营收支等所有收支内容。

(2)统一编制方法。按照部门预算的统一要求编制预算，人员支出按实际，公用经费按定额，专项预算按项目。

(3)统一实行预算指标管理。将预算内外资金统一编制在一本预算中，实行指标管理，根据财政部门批复的预算，统一下达预算指标。

(4)统一按预算指标拨款。各部门单位预算资金的使用，严格按预算资金管理的拨付办法，没有预算指标不能拨款。

(5)加强对部门预算结余结转资金的管理。建立财政结余结转资金定期清理机制，分类处理，切实压缩结余结转资金规模。加大对财政结余结转资金的统筹使用力度，对结转项目年度超过一年以上的，收回财政总预算统筹安排；对上级专项转移支付安排形成的结转项目，其资金管理办法有规定的，按规定执行；未作具体规定且连续两年及以上的，收回财政总预算统筹安排。

3.规范、细化项目预算编制。各部门预算要根据年度计划和实际需要，按统一规范格式申报项目支出预算。对进入项目库的项目，要进行严格的合规性和合理性、效益性审核，按照程序进行严格审查、论证和排序，凡未进入项目库的项目不得列入部门预算。

要抓好项目支出滚动预算管理。增强项目预算的计划性和前瞻性，切实解决目前一些部门存在的项目管理混乱和切块分配问题，完善项目支出预算编制。

要结合政府收支分类改革按经济分类的要求，细化项目支出管理。除部分待分配资金在具体实施时再予以细化外，都应当有详细的可供审核和执行的细化预算。否则，不能列入项目预算。

4.强化部门预算执行约束力。部门预算经人民代表大会审议批准后，除中央和党委、政府出台重大政策以及不可预见的突发性事件造成的必不可少的增支外，原则上不得办理追加。对于已列入年度工作计划但有意留下硬缺口的追加申请，财政部门不予受理。部门单位在年度预算执行中新增的资金需求，有历年预算结余的应首先从结余资金中(或调整部门预算)解决。加强对部门预算执行的监督检查，对申报的项目未能执行的要扣减预算。对部门非税收入预计出现超收或短收过大，影响部门预算执行的，应先向财政部门提出预算调整申请，财政部门按法定程序对部门的收支预算进行调整。

财政部门要建立起部门预算的监督审查机制。一是在财政部门内建立和完善部门预算审核委员会，并明确其在部门预算审核工作中的职责、任务和工作程序；二是进一步完善和细化预算审核操作规程；三是在人大审核部门预算前，扩大财政监督部门介入部门预算审查的范围，对各部门的部门预算进行合规性、合理性和效益性审核。同时要对项目预算特别是大额专项项目支出预算的执行进行事前、事中、事后的全过程监督，确保财政资金的安全有效。

5.改进部门预算报表的编制。组织开展部门预算报表编制的专题调查研究，深入探讨现行部门预算报表的科学性和合理性，从中发现问题，提出合理化建议。可以对其中一些无关重要的，甚至多年来在财政预算中都用不上的报表予以删除；对其中一些同类报表加以整合；对其中一些不够完善的报表加以修正。

同时，根据国家改进预算管理制度的要求，对部门预算报表加以必要的调整和充实，以适应我国全面深化财税改革的需要。

(二)改进年度部门预算审核重点。

根据我国全面深化改革的部署，预算制度改革将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。也就是说“预算审核重点转向支出预算和政策拓展，意味着收入预算从约束性任务转向预期性，更多强调依法征税，应收尽收，不收‘过头税’；支出预算从强调预算平衡转向强调支出的政策效应，这就要求提高财政资金的使用效益。这是预算管理的一大重要转变”。①《中央党校专家学者深入解读深化改革若干重大问题》，中共中央党校出版社2013年版，第81页。

1.合理界定部门预算支出范围。部门预算支出要更多地用在加强经济社会发展的薄弱环节上，要重点保障和改善民生，强化公共服务和社会管理，加大对教育、科技、卫生、文化、社会保障、生态文明建设等的投入。

2.完善部门预算支出标准体系。部门预算改革以来，虽然已形成了包括人员经费标准、公用经费标准和学校经费标准等在内的支出预算定额体系，但还存在着不合理、不规范的地方。应当对预算单位现有的财务资源、收支状况、单位职能、业务范围以及人员编制等情况进行深入调查，按照性质相同、工作量大小和公共资源消耗相近同类的原则重新划分部门类档，根据平均的资金需求量和财力状况，逐步完善基本支出预算定额标准。通过不断完善支出定额标准体系，使分类分档和定额管理更趋科学合理，使预算编制的准确性和规范性进一步提高。

3.完善公用经费定额标准体系。建立公用经费定额动态调整机制。根据国家、自治区的有关政策，结合财力可能，参考与公用经费有关的商品、服务价格上涨等因素，适时适度调整行政事业单位的公用支出定额，建立人均定额与实物定额的标准定额管理体系，使支出定额与经济形势动态平衡，确保行政机构的正常运转和事业发展目标的顺利实现。

探索公用经费实物定额管理办法。对自治区本级行政事业单位进行全面的资产清理，准确掌握部门资产的数量及变动情况。在此基础上，研究制定实物配置标准和实物消耗定额标准，将资产的运行管理与预算编制的费用核定紧密联系起来，逐步建立政府资产实物管理与预算管理相结合的有效机制，建立人员定额与实物定额相结合的科学的定额支出标准体系，均衡部门支出水平。

4.加强项目支出的分类管理。为进一步规范项目支出管理，提高项目支出的细化程度和透明度，强化预算约束，并按照有利于人大对项目支出的审核和监督的要求，各部门在编制部门项目支出时，要把项目分为经济性项目、一次性项目和跨年度项目，调整优化各类专项支出，对一些零星分散、效益低下的专项支出要坚决予以调整。各部门在安排项目支出时要按照“零基预算”的要求，彻底改变“基数+增长”的预算安排理念。

5.统筹安排各项支出。加强对部门所有资金统筹安排力度。要根据部门特点和实际收支及事业发展情况，区别对待、逐个核定。(1)加大调剂力度。对收入大、结余多的部门和单位加大调剂的比例。(2)对政府不统筹或统筹后调剂余地仍然较大的专项基金(资金)、土地收入、彩票公益金等，严格管理程序，优化资金投向，通过统筹考虑，安排急需重点项目，替代部分预算内财力。(3)对事业性收入较多的部门，在通盘考虑各类收入，保证重大支出事项的基础上，对其他正常运转支出仍有缺口的，财政给予适当补助。(4)对一般事业单位，按要素核定收支，财政定额或定项补助，超支不补，结余留用。(5)对未纳入预算管理的非税收入较多的单位，试行财政补助“零增长”或“负增长”。

6.加快预算支出进度。针对预算支出进度偏慢的情况，要采取有力措施加以改进。一是督促部门改变观念，高度重视预算执行；二是强化项目预算编制工作，确保预算编制细化、准确；三是财政部门区分不同情况，要求部门制定按月或者按季的预算支出进度计划，并严格执行，财政部门要加强监督检查；四是部门预算支出进度与下一年度项目支出挂钩，按计划完成支出进度的，适当增加部门的项目经费，未按计划完成支出进度的，适当扣减部门下一年度的项目费用。

(三)推进部门预算公开透明。

部门预算信息公开，涉及信息公开主体、信息公开对象、信息公开范围、信息公开内容、信息公开程度、信息公开方式等诸多方面，既有广度问题，又有深度问题，还有适度问题。要本着促进民主监督、有利社会稳定的原则，积极稳妥地推进部门预算信息公开工作，不断提高部门预算透明度。

1.构建责权分明的部门预算信息公开主体体系。部门预算涉及预算立法、预算编制、预算审批、预算执行、部门决算、绩效评估、监督管理等环节，每个环节的相关主体理论上都是预算信息公开的主体。具体地，预算立法的主体是人民代表大会及其常委会；预算编制的主体包括预算部门(单位)和财政管理部门；预算审批的主体包括人大及财政管理部门；预算执行的主体是预算部门(单位)；部门决算的主体是人大、财政管理部门和预算部门(单位)；预算绩效评估的主体是财政部门、预算部门、审计部门和社会中介机构；监督管理的主体是人大、财政部门等(见表3)。因此，部门预算信息公开的主体应当包括人大、财政部门、审计部门、预算部门等。

应当根据我国信息公开制度，明确各部门信息公开主体的责任和权力范围。

表3 部门预算信息公开主体

2.全面、具体地公开部门预算信息。首先，部门预算公开应当全面化。除涉密部门外，所有使用财政拨款的部门和单位应将同级财政部门批复的预算表全部公开，包括本级预算和所属单位预算在内的汇总预算。根据部门预算编制工作进展，公开内容包括收入预算、支出预算、财政拨款支出预算和政府性基金收支预算等。其次，部门预算公开应当具体化。除涉密内容外，部门预算要全部细化公开到支出功能分类项级科目，并逐步将部门预算公开到基本支出和项目支出。

3.扩大部门预算信息公开渠道。根据文件要求，就部门预算信息公开而言，除了在政府门户网站或部门网站公开部门预算信息之外，还应当通过图书馆、档案馆等渠道以及政府公告、广播电视、图书报刊等方式公开部门预算信息，使信息公开方式多样化。此外，可以借鉴湖北省的经验，在广西壮族自治区人民政府的门户网站上，专门开辟全区性的自治区本级部门预算公开“窗口”，“齐晒”部门预算，以便利公众查阅和监督。

4.处理好部门预算信息公开与保密的关系。部门预算信息公开，并非各部门的所有预算信息都公开，它涉及与之相对应的保密的问题。因为如此，各国对财政信息公开加以限定。英国《财政稳定守则》规定，以下财政信息免于公开：(1)损害了以下权利：①国家安全、国防或英国的国际关系；②调查、起诉或预防犯罪或导致群众行动；③隐私权；④其他团体和政府秘密联络的权利；⑤政府从事商业活动的能力。(2)或损害了政府决策和政策建议过程的完整性。澳大利亚《预算诚信章程》规定各种向社会公开的财政报告不得包括以下信息：(1)商业机密；(2)危害国家安全的信息。各国的信息公开法也无一例外地把可能影响公共利益的信息列为公开性的例外，如各国军事预算一般都披露得很简单。①申亮：《我国财政透明度问题研究》，经济科学出版社2010年版，第72页。

一般地，应当把可能影响到国家核心利益、国家安全、公共利益、社会稳定以及商业秘密等方面的财政预算信息列为不宜公开的信息。

(四)建立跨年度部门预算平衡机制。

建立跨年度预算平衡机制，主要任务是编制中长期预算。这是我国预算管理的又一重要转变。中期预算编制，产生于20世纪五六十年代，但由于效果不理想一度停滞。1980年中期后许多国家又实行了朝向中期的预算框架。当前我国已经基本具备了编制中期预算的条件。通过建立跨年度预算平衡机制，不仅可以强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性，提高财政资金的整体使用效率，而且还可以通过跨年度弥补超预算赤字机制，强化对财政赤字管理。②《中央党校专家学者深入解读深化改革若干重大问题》，中共中央党校出版社2013年版，第81页。

编制中长期预算，具有以下优点：一是可以提高预算的可预见性，减少测算的盲目性，避免部门预算支出建议数过高的情况，也有利于细化预算管理；二是可以对预算支出结构调整施加持续影响，从而改变现行编制年度预算时支出结构调整力度较小的状况；三是打破预算编制以一年为期限的局限，为政府全面掌握财政未来的趋势提供初步资料，为财政政策的连续性和稳定性提供保证，充分发挥财政政策对经济的宏观调控使用。因此，根据我国预算改革的新任务，可以组织开展编制中长期部门预算工作。

在编制中长期部门预算时，既要立足当前，兼顾安排好当年的部门预算，保证年度工作正常运转和事业发展，又要着眼自治区和部门的长远发展目标，使中长期预算实现真正的“滚动预算”。

(五)完善部门预算绩效管理。

1.全面开展部门预算绩效评价。应在总结试点经验的基础上，全面开展自治区本级部门绩效评价工作。

2.细化部门预算绩效评价的基准条件。根据《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》(桂财预[2011]124号)，绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金；部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价；绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目；有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。

上述规定明确了预算绩效评价的对象、部门预算支出绩效评价的类型以及项目支出绩效评价的基本条件等。这些规定是原则性的，如项目支出绩效“重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目”，又如“有条件的地方可以对部门整体支出进行评价”等。

上述原则性规定给实际操作以较大的“弹性空间”。建议对预算绩效评价的基准条件加以调研，予以细化。在此基础上，进一步明确预算绩效评价的基准条件，提出更加具体明确的预算绩效评价对象，使预算绩效评价工作更为具体、更便利操作与管理。

3.构建行业性部门预算绩效评价指标体系。当前，广西设定了作为参考使用的财政支出绩效评价指标框架(见表4)，还没有制定适合各行业的预算绩效评价指标体系。《关于推进我区预算绩效管理的实施意见》(桂政发[2011]77号)提出：健全预算绩效评价指标体系，“研究建立适用不同类型、不同部门或地区的综合指标体系，研究建立适合具体行业或系统特点的个性指标体系，通过细化、量化，形成比较科学、规范的绩效指标体系”。

因此，应当组织开展行业性预算绩效评价指标体系研究，加快建立个性化指标体系，为开展和规范部门预算绩效评价提供重要的技术支持。

4.推进部门预算绩效信息公开。《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》提出：“绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开。”借鉴国外的经验(见表5)，部门预算绩效信息可以有多种渠道公开，如将部门预算绩效评价报告送人大、政府部门，或向社会公众公开，接受社会各界的监督。

资料来源：《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》，2011年8月。