陆海统筹建设美丽渤海湾：访全国人大代表、大连海事大学校长王祖温

本刊记者 徐华

党的十八届三中全会明确要求“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，“建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。” 渤海是我国唯一半封闭型内海，具有独特的资源和地缘优势，是环渤海地区社会经济发展的重要生态环境支持系统。但随着经济社会的高速发展，环渤海地区资源环境约束日益加强。针对这种情况，2012年以来，国务院各有关部门和环渤海地区各级政府专门就渤海环境治理多次召开专题会议，启动“关于建立渤海海洋生态红线制度若干建议”和“环渤海蓝天行动”计划。作为长期关注渤海湾生态问题的学者，大连海事大学校长王祖温在今年全国“两会”上，专门提交了“关于加强渤海海洋环境陆海统筹管理的建议”的提案，呼吁必须将实施渤海海洋环境的陆海统筹管理问题上升到一个更高的高度来对待。

王祖温指出，实现渤海海洋环境的陆海统筹管理，首先要科学划分渤海海洋环境治理的陆海统筹管理分区。根据对渤海海洋污染与陆域社会经济活动压力关系的分析，所谓划分渤海海洋环境治理的陆海统筹管理分区，就是统筹考虑从污染物源头汇入流域、入海河口、影响海域三个部分。综合考虑环渤海地区的流域特点、行政区划的相对完整性、污染物入海特征、海洋环境管理要求等因素，我们建议将环渤海地区的陆域、海岸和近岸海域划分为23个陆海统筹的管理分区，具体划分如图所示。陆海统筹管理分区以流域为边界进行管理调控，在遵循了污染形成的自然过程的基础上，提高了管理工作的科学性。同时把流域管理与行政单元管理相结合更具有可操作性。

其次，就是要建立渤海海洋和陆域环境治理目标的区域联动机制。如何让区域联动真正动起来？王祖温认为，重点要关注六个方面。

一是逐步建立以海定陆的污染管理 “倒逼机制”。具体路径是根据海洋环境承载力评估的结论；确定与海域水质管理需求矛盾突出的重点区域和污染物的控制目标；依据陆海统筹的管理分区确定陆上对应的重点流域及具体污染物的减排目标；根据污染物来源的构成特点锁定流域内具体行政单元需要管理调控的社会经济活动；根据海域环境管理需求对陆域社会经济活动进行管理调控。在污染物入海总量控制前提下，设定各污染物最高允许排放量，通过流域指标分配，并逐级分解落实到各行政区，行政区根据自身社会经济发展实际，制定各行业或部门的污染物排放消减计划，并以此为基础，可尝试建立COD和氨氮排污权交易制度，实现以环境的客观容量为基准限定污染物的排放量。采取调整工业结构、改善农业生产方式、强化城市生活污水处理等措施，切实减轻陆源污染对海洋环境的压力。为此，海洋、环境保护、发展改革、工业信息化、农业、水利、城乡建设等相关部门要充分协调，整体规划，从准入政策、发展规模、排放标准等方面制定系统的海洋环境保护政策，以陆海统筹的思路来改善和优化渤海海洋环境。

二是统筹渤海海洋环境和陆域环境的综合治理。渤海海洋环境污染是河流污染、地下水体的污染、土地特别是耕地的污染、城市和人口密集区雾霾等大气污染向海域的延伸，环渤海地区的河流和地下水污染治理好了，渤海的主要海洋环境问题也就基本解决了。因此，需要统筹考虑海洋环境管理控制目标与区域环境综合治理目标的关系，将海域的环境控制“倒逼”到流域内各行政单元主要污染减排目标与陆域综合治理相结合，既提高环境治理投资的综合效益，同时也提高海洋环境治理的可操作性。在北戴河海域和自然保护区等海洋环境敏感目标明确而重要的海域，陆域环境综合治理与海洋环境“倒逼”减排目标要求差距太大的地区，应该实施以海定陆的污染管理“倒逼机制”。

避免以邻为壑导致环境污染冲突。为了保护地区利益和部门利益，追求本地区GDP的大发展，在上下游之间、左岸和右岸之间、这部分流域和那部分流域范围之间，“你污染我，我污染他”已经成为灰色的环保潜规则。在环渤海地区以海定陆的污染管理“倒逼机制”过程，避免行政分割和以邻为壑损害流域水环境的整体性。

环渤海地区氨氮压力分布图

三是重点污染物治理与综合治理相结合。海洋环境污染主要是COD、氨氮、重金属超海水水质标准引起的，陆域水体监测和海洋环境监测都将这几类污染要素列为监测对象，并形成系统可比较的时空序列监测数据，实施渤海海洋治理的过程中，要重点针对COD、氨氮、重金属等污染物要素确定具体治理方案，并探索相关污染物综合治理的可能性。

重点针对具体污染物要素确定治理方案，提高治理目标的可控性。氨氮和重金属等不同类型污染物的重度污染海域、海域污染控制目标、污染物与流域社会经济活动的内在关联等都存在明显差异，针对具体污染物确定具体治理方案，可操作性和针对性强，治理效果可监测评估。

四是积极寻求海陆环境统筹治理的突破口和战略支点。综合考虑，一方面可以针对不同类型的社会经济活动特征，实施针对性的调控对策：农业污染属于面状污染，难以管理。结合农业指标高强度区域具有连片的特征，可以选择高强度区域所在小流域为典型区域开展试验（如在化肥施用高强度区域开展提高化肥利用率的管理试验），以小流域为单位重点治理，并积极推广成功经验。城镇污染与人口规模密切相关，海河北部流域及大辽河流域对应环渤海地区的大都市圈，应作为管理调控的重点区域。工业污染治理，采取重点行业和重点地区的重点监管和调控，坚决实施达标排放，必要时可选择合适的时间窗口进行规划排放，尤其做好污染企业集中布局河段的排污控制，避免因工业集中排污造成河段水体的严重污染。

建议可选择北戴河海域及滦河流域为海陆环境统筹治理的示范区或试验区，在管理方面赋予相应的扶持政策，鼓励其先行先试，积极探索实施海陆统筹管理的路径和经验，待条件成熟时可考虑将其上升为国家战略层面，充分发挥以点带面的引领示范作用。

五是探索多部门配合协调机制。陆海统筹发展涉及领域宽泛、涉及部门众多，受现行管理体制的限制，统筹协调的难度很大。针对这一问题，可以考虑设立较为独立的高层次协调机构，并通过法律法规明确涉海部门统筹协调的原则和规范，推动建立环渤海地区陆海统筹调控与区域协调发展机制。在具体做法上，既可以采取海陆管理核心部门签订联合协议，明确协调重点，采取步骤一致的方式；也可以结合推进大部制改革，建立海陆一体的综合管理机构。建立协调机构必须强调各级政府之间、行业之间、海陆交接处的综合性，形成管理网络，切实提高决策的科学性，保证政策的统一和政令的畅通。逐步理顺部门职责分工，强化责任落实，各有关部门要切实履行职责，做好相关领域陆海统筹工作，建立部门间信息共享和协调联动机制，充分发挥部门间联席会议的作用，真正做到陆海统一规划、统一执法监督、统一发布信息，增强陆海统筹管理的协调性、整体性。同时，综合运用约束机制和激励机制，促进企业和其他组织严格执行陆海统筹有关法律法规政策。

六是完善陆海统筹的海洋环境监测网络。完善陆海统筹的海洋环境监测网络，推进环渤海地区覆盖大气、土壤、流域与海域水质等多领域的海洋环境监测网络建设，实现监测点位与监测领域的全覆盖，开展区域环境质量监督考核，积极推进落实环境目标责任制。建立环渤海地区污染源动态监控与管理信息系统，推进区域环境管理信息系统、污染源综合管理信息系统、环境监测信息系统、环境污染应急系统建设，逐步建立区域重点污染源信息、水环境信息、重大项目环境影响评价信息的披露机制，建立完善区域海陆环境信息资源网络，实现地区间、部门间信息资源共享。着力推进陆海统筹的海洋环境监察联合执法，强化区域环境预警应急联动响应，建立区域环境预警监测网络，提升监测预警能力，健全环境事故应急处置的协调联动机制。推进生态环境质量监测社会化，鼓励社会性专业监测机构参与生态环境质量监测，确定社会化监测机构的服务领域，加强对社会性环境监测机构的管理；完善公众参与生态环境质量监督制度，动员全社会参与生态环境保护。