基层社会治理创新地方经验研究

池慧灵　吴荣芳

摘 要：作为当代公民生活和社会交往的主要空间，社区是社会治理的重要载体和基本单元。以宜兴市宜城街道为个案，分析了新形势下宜城街道在创新社区治理领域所做的努力与探索，并提出以社区治理作为基层社会治理创新的突破口。

关键词：基层社会治理；社区治理；管控；服务

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）12004502

1 理论溯源：从“管控”到“治理”重塑政府理念

随着城市社区的不断发展和经济社会全面转型的不断深入，社会治理作为一个全新、专业化的概念被提出和发展；而社区治理则作为社会治理的基础再一次被强调，并成为创新基层社会治理的一个重要突破口。那么如何实现社区治理的创新呢？以市场经济为基础的社区治理要求我们在改变传统国家与社会关系的基础上建立一种自治型的社区治理模式，这是实现社会治理创新的一个关键。而这种新型的社区治理模式，要求我们首先在理念上从传统的“管控”与“统治”转向以“服务”为核心的“治理”，强调多元参与、合作、协商，立足“服务”本位，寓管理于服务之中，最终实现“善治”目标。

2 地方经验：以提升社区服务水平来实现基层社会治理创新

宜兴市是隶属无锡市的农业大市，近年来随着经济社会的快速发展，城市化水平也在快速提升，当前宜兴市城市化率水平已经超过60%，位列江苏省前茅。宜城街道作为宜兴的城市中心，2006年经过行政区划调整撤镇设立街道办事处，通过撤村建居、村居合并等形式，开始了城市社区建设的探索。目前宜城街道辖区面积为40平方公里，常住人口26万，下辖30个社区居委和4个行政村。经过短短6年时间，宜城街道社区建设有了长足发展，成为了全国县级城市社区建设的典范。在新一轮的社会治理创新行动中，宜城街道立足县级城市社区实际，牢牢把握“服务”这一社区治理的本源，在街道与社区的共同参与和努力下，围绕提高公共服务和管理水平，加强社区党建，强化社区服务功能，发展社区自治服务，全力推进服务体系建设，实现了社区和谐稳定，良性发展。

（1）更新理念：以“服务”为核心推动社区治理转型。

宜城街道作为县级中心城区，在城市社区治理中面临着从传统农业社区向现代城市社区、从街居制社区向自治社区的转变。在理论学习和实践摸索中，街道办事处顺利地实现了从经济建设者、农村管理者向城市治理者的转变，围绕社区治理的核心内容，以“服务”为核心创新社区治理。治理理念的更新和服务意识自上而下的全面推行为宜城街道创新社区治理提供了强大的思想动力。

（2）培育主体：构建“街道——社区党组织——社区自组织——市场主体——社区居民”五位一体的社区治理队伍。

从城市社区治理的发展历史看，我国大中城市社区已经进入了由社会治理、公共服务社区化向社会治理、公共服务协同化的转变过程。这就意味着社区治理与服务的主体在不断扩大，从过去的大政府——政府包揽一切向多主体发展。

一是发挥街道的公共作用。作为政府一级派出机构的宜城街道以社区事务工作站为平台，直接面向社区居民提供行政性服务，以满足居民办理各类各项个人行政事务的需求。

二是发挥政党组织的领导作用。以“社区成立党总支，小区成立党支部，楼道成立党小组”的党建模式完善社区党组织机构的建设，积极发挥党总支在社区治理中的领导作用和社区党员在提供服务层面的主体作用；通过开展在职党员进社区等活动，将生活在社区中的在职党员组织起来，面向社区群众提供免费的教育、咨询、医疗等公益性服务。

三是发挥社区组织的自治作用。通过社区居委“由民作主”，逐步实现社区自治；通过社区志愿者组织提供助残、敬老等服务，完善社区公益性事务的管理；通过社区文艺团队组织和开展社区文化活动，弥补政府在社区文化服务和管理投入中的不足。

四是发挥市场力量的补充作用。宜城街道在实践不断探索政府与市场力量在社区中的分界，谨慎地引入市场力量为社区居民购买服务或提供服务，以满足社区居民日益增长的个性化服务需求。在宜城街道乐龄居家养老服务中心，创造性地提出由企业出资购买说书等服务项目向街道老人免费提供服务，在缓解政府社区服务资金投入压力的同时也更好地满足了老年人的精神文化需求；在社区居民日常生活服务如家政服务、物业服务等项目中，社区通过引入市场力量成立服务公司为居民提供低收费服务，在满足居民需求的同时还带来了小额的经济收益。

五是发挥社区居民的主体作用。街道在社区居委的统一组织下，在社区中大力培育社区睦邻点，壮大睦邻力量，由社区居民通过睦邻点自我协调居民关系、调解矛盾纠纷、提供邻里互助，社区居民成为实现社区和谐的主体力量。

（3）专业提升：强化社区工作者的专业技能。

搭建一个好的工作团队是取得良好工作业绩的基本保障。为更好适应社区发展的需要，做好纷繁复杂的社区治理工作，宜城街道特别注重对社区工作人员素质的提升。通过配强社区工作人员，优化社区居委会工作人员队伍结构，为落实社区治理和服务工作提供坚实的人才保障。

一是注入新鲜血液。公开招考专业人员充实社区工作队伍。对新进社区工作人员街道实行统一招聘、公开招考，在考核中注重对社区工作实务等相关业务知识的考核，优先录用具有社会学、社会工作等专业背景的大专院校毕业生和具有社区工作经验的人员，整体上提升了社区工作人员的业务能力。

二是加强专业培训。街道十分注重对社区工作人员服务能力的提升，每年定期组织开展社区业务知识的专门培训，邀请专业社工、知名专家学者为工作在社区一线的工作人员讲学，外出考察学习，为社区工作人员持续“充电”。与此同时，鼓励并支持社区工作人员参加社区工作者资格证的考试，在对社区工作人员的考核中对获证人员予以一定奖励，在社区工作者中形成了一定的推动力，为提升社区工作者业务知识水平起到了极大的推动作用。目前，宜城街道社区工作人员中拥有社区工作者资格证的占到工作人员总数的70%以上。

（4）拓展事务：完善社区治理内涵。

面对社区居民不断增长的服务需求，宜城街道在“把居民的需求满足好就是把社区治理好的基础”的理念指导下，不断拓展社区服务外延、提升社区服务层次，为创新社区治理的内涵外延做出了实践探索。

一是实现了行政性事务在社区的全面延伸和覆盖。通过社区事务工作站在社区设立了一站式服务窗口，社区居民在社区内就能便捷地享受到社保、计生、民政等等各项行政服务。

二是强化了精神文化服务在社区服务中的核心地位。通过开展“文化百千万”工程，进一步发挥宜城文化名城效应，组好文艺团队、办好文艺演出，建设文化家庭、文化楼道、文化小区……通过这些文化活动的开展，社区居民的文化需求在社区中就得到了满足；而精神文化生活的丰富则进一步提升了社区的凝聚力，塑造了社区价值规范，社区更加文明和谐。

三是完成了居家养老服务在社区的全覆盖。街道层面建设了居家养老服务中心、社区全部建设居家养老服务站，为社区老人提供涵盖吃、住、娱、医等全部内容的、更为贴心和便捷的养老服务。四是完成了物业管理服务在老小区的全面铺开。针对街道老小区缺乏物业管理与服务的情况，宜城街道在市场力量介入不足的情况之下，政府组织成立非营利性质的物管公司，依托市场化运作，为老小区居民提供便捷、低价的物业服务，一方面即解决了居民需求无法得到满足的问题，另一方面又为社区低收入家庭提供了就业岗位。

3 路径耦合：社区治理是推动基层社会治理创新的重要突破口

健全和完善社区治理，从根本上来说就是要实现政府行政管理和社区自我管理在社区的有效衔接，实现政府依法行政和社区居民依法自治在社区的良性互动。对照这一目标，从宜城街道的社区治理创新实践来看，为满足社区居民不断变化和发展的管理和服务需求，完善基层社会治理仍需以提升社区服务为路径来实现。

（1）大力培育社区社会组织，完善社区治理和服务的多元治理主体结构。

在社区公共事务治理中，其责任应该由政府、社区以及社区社会组织来共同负责，这就要求政府要致力于发动一切社区治理力量，扩大社会责任覆盖面，指导和监督各个社区治理和服务主体的运行状况，而构建社区治理和服务的多元治理主体结构最关键的一环就在于培育社区社会组织。社会组织可以在社区是实行居民自治和民主管理的主要载体，主要致力于推动社区服务功能的开拓、服务体系的建立、帮助政府摆脱社会事务的具体服务工作，积极沟通政府与社区居民之间的联系、为居民的政治参与和表达民意提供服务。

加快引导和培育社区社会组织，并吸纳其成为社区治理和服务的重要组成部门，成为提高社区治理和服务效能的重要抓手。通过成立和发展社区社会组织，以及社区社会组织提供的社区服务实务来引导社区居民不断转变观念和行为，从而为社区社会组织在社区治理和服务中发挥越来越大的作用奠定基础。值得注意的是，在社区社会组织的培育过程中，要特别注重发挥政府的引导、组织、管理、监督等职能，通过借助政府的赋权，为社区社会组织在社区治理和服务体系中确立合法地位。

（2）大力提倡社区公民自我服务，不断实现社区居民自治。

实现社区居民自治是社区治理改革的最终目标之一，也是当前社区治理创新的重要突破口之一。要加强社区居民的社区归属感和主体意识，发动社区居民参与社区自治管理与服务。发挥社区居民在社区治理中的主体地位，使社区居民主动参与到社区事务中来，一个重要的前提就是形成全体居民对社区的归属感，即认识并实践自身“社区”人的身份角色。要充分发挥社区居委会作用，积极引导社区居民实现市民化转变，引导他们树立市民观念，养成城市社区居民生活习惯。

其次，培育社区自治能力、提升自治功能还要以构建有效的组织为前提基础。在现有区体制下关键是要界定社区居委会与社区事务工作站两个机构的边界。要厘清社区居民委员会与社区事务工作站在人员构成、工作内容以及管理体制等方面的分界，把自治的内容还归社区居民委员会，把下沉到社区的社会事务划归给社区事务工作站，从而很好的实现政社分离。

（3）大力推进社区治理法制建设进程，完善社区治理和服务体系的制度性规范。

社区治理和服务包含着社区生活的方方面面，法制化、规范化是社区治理和服务体制正常运行的制度性基础。要搞好社区治理和服务，必须以法律为准绳，明确有关各方的权、责、利，保证社区治理和服务的规范性、权威性，保持基层社会的协调发展。通过相应的法律、法规的建立，国家、地方政府、社区可以依法对社区自治系统、生活服务系统等实行宏观指导和监督，同时社区社会组织与社区居民也可以依法向上级政府提出建议和要求，社区治理和服务系统也可以做到有章可循、有法可依，社区居民的合法权利可以得到有效保障，社区居民的义务可以得到切实履行。目前社区治理面临着一个比较严峻的问题就在于缺乏相应的法律法规的规范与协调。尽管街道出台了相应的一些规章制度，但是从上级政府层面来看，具有法律效应的、更高层次指导意义的法律法规仍然存在空缺状况。因此，对于社区而言，要健全社区治理和服务体制，首先就是要建立制度保障，这其中的当务之急则是从国家层面出台、修订相应的法律、法规，重新修订《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，进一步明确街道办事处、居民委员会的性质和定位；加快修订民间社会组织的相关法律法规，以支持、制约并规范社区社会组织参与社区治理和服务事务，不断适应发展变化了的形势需要。

参考文献

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