中国文化产业政府监管问题研究

冯 进 昆

中国文化产业政府监管问题研究

冯 进 昆

文化产业的发展和壮大对于提升一个国家或地区文化软实力具有极为重要的作用。然而，相对比我国飞速提升的硬实力，代表国家文化软实力的文化产业在政府支持力度显著薄弱、政府监管水平低下的环境下发展相对迟缓，严重影响我国国家竞争力水平的提升。因此，亟待探寻隐藏于文化产业发展背后的制度因素，有意识地构建文化产业政府监管体系，即从监管机制设计、监管体制搭建和监管制度安排的视角，探索提升中国文化产业政府监管质量、推动文化产业发展壮大的有效路径。

文化产业；软实力；政府监管

一、文化产业政府监管的必要性

文化产业的发展程度在一定程度上体现了一个国家或地区的文化软实力水平。由于其在产业特征和发展规律方面区别于传统产业，文化产业的政府监管问题同样具有特殊意义。

第一，文化企业在一定程度上具有垄断的特点。主要表现在以下几方面：首先，与自然垄断产业相似，文化资源具有稀缺性和不可替代性，这使其无法实现持续竞争；其次，文化产业的发展需要对相关文化要素、资源形成垄断，即具有独占的特点，这在无形中提高了文化产业的进入设置壁垒；再次，文化产品在内容设置上，由于肩负表现文化内涵、弘扬社会价值理念、传播道德、传统责任，在技术水平和投资力度上具有较高的要求，即前期投资成本较高。但同时，文化产品消费具有不确定性、不稳定性的特点，使得先期投入很难回收；最后，文化产业与自然垄断产业相同，具有高额的沉淀成本和显著的规模经济特征。显然，在市场机制无法充分发挥作用的文化产业发展领域，政府监管成为抑制垄断高价，提高分配效率的有效途径。

第二，特定文化产品具有“公共产品”的特点。某些文化产品也属于公共物品，具有“非竞争性”和“非排他性”的特点。文化产品市场供给过程中难免为追逐利润而将具有公共性质的产品提供给愿意支付更高价格的消费者，忽略了低收入群体对于作为生活必需品的文化产品的需求。此时，政府监管必须出面干预，有效权衡文化产业经营所追求的经济利益目标和公共产品应追求的社会公平、公正目标二者的轻重，可以确保实现文化产品的“非排他性”和“非竞争性”。

第三，因信息公开偏差而导致的市场失灵问题。如前文所述，文化产业与自然垄断产业一样，具有投资成本高、投资回报期长、资产专用性强等特点。在市场经济中，由于信息不对称，投资者的盲目投资和过度竞争行为会造成文化产业领域产生重复建设和资源浪费问题。以报纸行业为例，报纸的广告版作为一种商品其价格很大程度上由报纸的发行量决定。在我国尚未建立真实披露报纸发行量的监管机制的情形下，报纸生产者和广告经营商无法准确获取对方在生产经营、报纸发行量、广告费用等方面的信息，因而产生逆向选择和道德风险问题。因此，政府监管的适时干预可以在很大程度上激励文化市场中的经营者公开相关信息，实现公平交易的同时，为消费者提供合理、公平的文化服务，实现消费者权益。

第四，文化市场的外部性。文化产品的消费具有正反两方面的外部性。一方面，文化产品所弘扬的思想、传统、文化和信仰等可以增强人们对国家、民族和社会的认同感和归属感，有利于社会稳定。同时，文化产业作为一国文化软实力水平的综合体现在很大程度上决定该国家或地区的文化、道德水平。另一方面，文化产业面临经济利益和社会利益的两难选择，尤其在我国文化体制改革逐步深入的大背景下，实行企业化经营的文化部门在奉行利润最大化原则的同时很难兼顾社会利益，如我国广播电视产业发展过程中出现的节目趋同、粗制滥造、虚假广告泛滥等问题即为很好的例证。可见，政府必须出面进行监管和干预，防止文化产业出现损害社会利益、影响社会风化甚或危及国家文化安全等问题。

二、中国文化产业政府监管政策的历史演变

我国文化产业是政府主导型产业，在文化产业的发展进程中，政府的外部干预贯彻始终。随着文化体制改革的深入，政府的干预手段及干预力度也发生相应变化，相关监管政策也不断进行调整。归结起来，可以将我国政府对文化产业的监管分为四个阶段：

第一阶段：完全行政性监管(1948—1978年)。

新中国成立初期，我国各级文化部门作为党和政府的喉舌，接受党和政府的双重领导。在计划经济体制下，不论是文化资源的分配，还是文化产品的市场供给，完全由我国实行高度集中的统一管理。文化产业发展所需投资完全由政府财政拨款。因此，我国政党掌握和决定文化产业的发展步伐和意识形态的整体走向，并承担产业发展过程中的一切成本与风险。

第二阶段：行政性监管的初步放松与文化产业的初步兴起(1978—1991年)。

市场经济体制在带动国民经济增长的同时也很大程度上带动了文化产业的发展。随着人们生活水平的提高，日益增长的文化产品需求与文化产业的缓慢发展相矛盾，加之政府财政负担逐年加重，文化产业在保证政府绝对领导权的前提下初见放松。从1978年批准8家新闻单位试行企业管理，到全面实施“事业单位，企业化管理”，再到允许报社拥有合法的企业身份。文化产业在较为宽松的政策环境下得到了大力发展，并摸索出“以文补文”、“多业助文”的多种经营道路，逐步实现从事业单位向企业单位的过渡。对应出现的相关法律制度广泛涉及考古、文物保护、著作权、知识产权保护等方面，极大地推动我国文化、艺术的繁荣和经济、科技的发展。

第三阶段：监管政策的调整重构与文化产业的快速崛起(1991—2000年)。

1992年，我国政府首次承认文化的“产业”属性，并通过一系列积极的改革策略，在所有制层面，打破国家统包统办的垄断局面，实现国家、集体、私人、中外等多种所有制结构并存的产业发展模式；在监管体制层面，明确分类管理、分级指导的监管新思路；在内部运行机制层面，实行更适应市场经济体制的新型人事制度和分类管理体制。文化的“产业”属性正式被相关法律法规认同。为了强化对文化市场的监管，国家相继颁布部门规章十余部、规范性文件近百件，通过各种政策和法律保障，为文化产业发展提供良好的制度环境。

第四阶段：监管政策的进一步调整与文化产业的战略性调整(2000年至今)。

2001年，中国加入世贸组织，我国文化体制改革进一步深入，并极大地带动了文化产业的发展。我国入世后，在涉及音像制品、电影、书刊等文化产业领域作出承诺，面对国外高度发达的文化产业的侵入，国内文化产业的发展显然处于不利地位。为了推进国内文化产业的迅速发展与壮大，我国政府逐步放开文化产业的市场准入，允许国内民营资本的介入。同时通过召开文化体制改革试点工作会议、出台相关纲领性文件等方式明确文化体制改革的具体工作。在文化产业发展战略上，明确文化产业的发展目标及方向，继续深化文化体制改革。

可见，随着文化体制改革的不断深入、政府监管力度的逐步放松，我国文化产业发展迅猛，成绩斐然。然而，由于涉及文化产业的深层次监管制度仍未放松，因政府监管失灵引发的委托—代理问题、寻租问题，成为进一步推进我国文化产业发展，提升国家文化软实力水平过程中不容忽视和亟待解决的问题。

三、政府监管失灵与文化产业监管失衡

施蒂格勒(Stigler，1971)曾指出：“对于社会中的每一个行业来说，政府都既是一种潜在的资源，也是一种潜在的威胁。”[1]国际先进国家的经验教训及理论研究也表明，由于监管政策制定过程中的个人私利、信息不对称、监管成本上升等原因，以校正市场失灵、维护公共利益为基点的政府监管也会出现失灵，导致文化产业监管失衡，并严重影响文化产业的进一步发展。

首先，政企不分导致文化产业监管失衡。在我国，多数以“事业单位企业化经营”的身份活跃在文化市场中的文化部门，其真实身份实际是国家事业单位，其在文化产业监管体制下既是被监管者，同时还隶属于某行政部门，即所谓的“政企合一”。在我国现行行政体制与存在“多重代理”的文化产业监管体制下，极易出现信息失真、监管主体偏差执行等问题，导致“寻租”现象的产生[2]。同时，行政权力在“条块分割”的行政体制下对文化产业进行多头监管，造成关联文化类别的相互独立、各自为政，人为垄断文化资源和市场，严重影响市场经济下文化产业的进一步发展与壮大。

其次，信息偏在导致文化产业监管失衡。存在于文化产业监管体制下的多重委托代理关系会进一步加剧市场经济下的信息偏在问题，并影响政府相关监管部门的决策制定与执行。一方面，监管部门由于无法准确获取被监管企业的相关信息，在制定市场准入政策、产品和服务价格过程中处于劣势地位，往往被动接受被监管企业提出的价格建议，或者盲目限制或放松市场准入门槛，遏制有效竞争，严重影响文化资源的合理配置；另一方面，信息偏在导致“监管俘获”问题，监管者在政策制定过程中容易被某特殊利益群体或组织所“俘获”，形成利益共同体，制定违背社会利益最大化的监管政策，导致监管失灵。

最后，监管法律制度缺陷导致文化产业监管失衡。市场经济是法治经济，健全、完善的法律制度建设是实现政府职能、资源优化配置和社会福利最大化的根本保障。然而，我国现有监管法律制度不论是针对监管主体考量的法律制度安排，还是针对监管客体的监管规则及程序，都不尽合理[3]。随着市场经济发展的进一步深入，文化产业现有政府监管法律制度已经严重滞后于文化产业的发展需要。目前，我国文化相关领域监管法律制度的缺失主要表现在：一是法律层次低，相关行政法规、地方性法规及规章多停留在政策性法规层面，缺少严格意义上的文化产业法规；二是相关法规、规章数目繁杂，多为原则性规定，缺乏可操作性；三是缺乏严格的约束力和执行力，法律实施效果不明显。

四、重构文化产业监管体系，校正政府监管失衡

(一)改进传统监管方法，实现文化产业监管机制创新

文化产业政府监管机制创新可以从以下两方面入手：一是政府监管的适度放松，纠正监管过度行为，将文化市场主体行为的偏差由政府强制监管转为由市场自动调节；二是实施监管创新，积极探索符合我国国情及文化产业发展现状的本土化监管机制。目前，政府监管机制相关理论创新主要表现为引入信息约束，运用激励性监管理论、协商机制理论等政府监管实践的进一步改革，运用的创新监管手段主要有激励性监管和协商性监管。

激励性监管主要是在维持原有监管结构的基础上，通过赋予企业更多经营自主权和收益支配权，正面激励被监管企业在更激烈的竞争环境下提高生产经营效率、降低成本、改善技术、扩展服务门类，目的在于降低监管者获取信息的成本，并提高消费者在市场需求层面的能动性[4]。激励性监管较之传统监管方式具有明显的改进，但仍未改变被监管者的被动地位。为了进一步提高监管效率，协商性监管通过为监管者和被监管者提供充分的、正面的协商机会，促使监管双方达成共识，并制定一套彼此认可的、互动式监管机制，极大地提高了监管效率。这种协商性监管以协商为基础，赋予被监管者更多知情权，允许被监管者参与监管政策制定的全程，换被动为主动，极大地解决了信息不对称问题，降低交易成本、提高监管效率。

(二)重构政府监管结构，加速文化产业监管体制创新

在现实社会中，不同的经济关系对应不同的政府协调模式，见表1。

可见，由于各产业发展现状及政府监管目标的侧重不同，政府与市场、组织之间的协调模式也各有差异。在文化产业发展过程中，有以下三种监管模式可供参考：一是基于市场机制的自动调节作用，政府的干预变被动为主动，更强调运用激励性手段，鼓励被监管者主动公开成本等信息，便于监管规则的制定。具体而言，将市场机制的自动调节作用和政府的必要监管手段进行有机融合，根据政府监管必要性及程度的差异区分为政府监管为主和市场机制为主的两类监管模式，分别用于监管公共性文化产品供给领域和私人性文化产品供给领域以及部分以市场供给模式提供公共性文化产品的领域。二是政府和文化产业生产经营者通过协商的方式达成共识，并共同确定最终监管模式。该模式充分融合了政府的必要监管以及组织的有效协商，具有较广泛的应用空间，如文化产品自愿供给，特别是非盈利组织对文化产品的供给，政府与市场组织和非营利性组织进行协商监管。三是政府发挥主导作用进行强制性监管。此种监管模式主要应用在政府直接生产并供给的具有较强的外部性和公共性的文化产品领域，通过政府强制性指令实现监管目标，维护社会发展及稳定。

表1 协调经济活动的制度安排模式

资料来源：左惠.文化产品供给论[M].北京：经济科学出版社：216。

基于上述对文化产业政府监管模式的不同组合的分析，重构文化产业政府监管体制主要可以从以下几方面入手：首先，重构文化产业政府监管对象。一方面，在竞争性文化领域充分引入竞争机制，摆脱政府监管的束缚，实现自由竞争与发展；另一方面，在仍存监管必要性的领域，政府应最小限度地维持政府垄断竞争的发展格局，尽量减少国有控股，建立现代文化生产经营企业治理结构。其次，重构文化产业政府监管主体。随着文化体制改革的逐步深化，构建一个相对独立、权威、公正、可信、高效且权责明晰的文化产业监管体制框架，逐步实现政企分开、政务分开、政资分开。最后，重构文化产业政府监管主体的监管结构。文化产业监管主体的监管行为同样需要得到有效的监督与约束，避免寻租、越权、不作为、权力滥用等违法行为。因此，应建立并完善以听证和信息披露制度为核心的行政程序法和行政诉讼法，通过立法层面实现对监管主体权力的有效监督和约束。同时，大力鼓励和支持自律性行业组织的建立与发展，监督政府监管主体的职能行使情况，排除相关利益集团的干扰。

(三)完善监管法律法规及政策，推进文化产业监管制度创新

世界先进国家的监管经验表明，政府监管制度的制定应立足产业发展目标，通过专门立法对监管主体进行授权，并制定内容详尽、规则具体的相关法律法规及政策保障监管机制的顺利实施[5]。我国文化产业政府监管法律制度存在制定随意性、目标模糊性、缺乏可操作性等问题，导致监管制度制定成本高昂、利益冲突明显、监管低效。因此，文化产业监管制度创新应主要侧重以下几点：一是文化产业政府监管的法制性。我国文化产业是在市场经济与法制经济的背景下发展起来的，因此，健全的法律体系和完善的法规内容是文化产业政府监管改革的首要前提和保障。二是文化产业政府监管的适度性。依据政府作用范围的限定，即政府监管行为应严格控制在市场失灵范围内、能弥补市场缺陷限度内和遵循成本收益原则[6]，在放松市场准入监管的同时还要在需要大力保护的文化领域强化监管。三是文化产业政府监管的成本约束性。在制定和实施文化产业政府监管制度和政策设计过程中，应将制度设计视为一种契约安排，在顺利订立和保证实施的基础上实现成本最小化原则。四是文化产业政府监管的动态性。随着文化体制改革的逐步深入，我国文化领域政府监管需要以动态角度综合分析相关理论研究、经济技术条件、政治、社会等多重因素的变化及影响，实现文化产业监管制度及监管政策制定及实施的动态性调整。

[1] George J.Stigler.The Theory of Economics Regulation[J].Bell Journal of Economics，1971(2)：3.

[2] 李彬，于振冲.日本文化产业投融资模式与市场战略分析[J].现代日本经济，2013(4)：60-68.

[3] 刘佳丽.自然垄断行业政府监管机制、体制、制度功能耦合研究[D].吉林大学，2013：190.

[4] 金晓彤，李茉.日本文化产业发展路径分析[J].现代日本经济，2013(4)：69-76.

[5] 蒋新卫.论国际话语权视角下的中国文化软实力建设[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2013(1)：20.

[6] 胡家勇.政府干预理论研究[M].大连：东北财经大学出版社，1996：67.

2013-09-04

吉林省哲学社会科学规划基金项目(2013B268)。

D63-31

A

1001-6201(2014)05-0265-04

长春金融高等专科学校经济管理系)

[责任编辑：秦卫波]