公共图书馆法人治理结构研究初探

于亚芳

（长春图书馆，吉林 长春 130021）

公共图书馆法人治理结构研究初探

于亚芳

（长春图书馆，吉林 长春 130021）

公共图书馆建立法人治理结构，实行理事会制度，目标是实现和保障公民利用图书馆获取知识和信息的文化权利，提升全民族文化素养。理事会制度已成为全世界普遍选择的一种开放、民主的图书馆治理方式。国内已经有部分省市图书馆进行了试点建设，经过几年的努力和探索，积累了一些经验，但是效果不明显，出现了缺乏法律保障、治理主体研究不深入、缺少行业协会组织和图书馆内部动力不足等阻力和问题。图书馆理事会形同虚设，势必造成资源浪费和运行混乱。在总结国内外图书馆法人治理结构现状基础上，就国内试点过程中出现的问题进行分析和思考，提出几点解决问题的想法。

公共图书馆 法人治理结构 理事会 行业协会

公共图书馆建立法人治理结构，实行理事会制度，不仅是推进图书馆事业改革创新的重要任务，更是实现和保障公民利用图书馆获取知识和信息的文化权利，提升全民族文化素养的主要形式和内容。目前，理事会制度是世界各国普遍选择的一种开放、民主的图书馆治理方式，它是图书馆管理体制的一部分，也是图书馆法人治理结构的核心，主要解决政府部门、图书馆行业协会和独立法人的公共图书馆间责任、权利和义务的关系问题。国内已经有部分省市的图书馆开展了试点工作，经过几年实践探索，积累了一定的经验，但是效果不明显，出现了缺乏法律保障、治理主体研究不深入、缺少行业协会组织和图书馆内部动力不足等阻力和问题。图书馆理事会形同虚设，势必造成资源浪费和运行的混乱。这些问题也是图书馆法人治理结构研究面临的重大课题。笔者在总结国内外图书馆法人治理结构现状基础上，就国内试点存在的问题进行分析和思考，借鉴发达国家的成功经验，提出解决问题的几点思考。

1 国内外建设现状

公共图书馆治理结构包括三大要素：治理单元、治理主体和治理评估。治理单元是指在特定的区域和范围内具体实施图书馆治理。治理主体是指设置主体、建设主体、管理主体和实施主体，在国内只包括后三者。治理评估是通过一套科学合理的评价体系对图书馆治理运行情况进行监测，找出问题，提出解决办法与途径的过程。国内外对公共图书馆治理研究历史都不长，提出“治理”理论在20世纪70年代才开始，但美、英等国家公共图书馆开展治理的实践活动却比较早，可追溯到19世纪中期。

1.1 国外现状

1.1.1 美国。美国是世界上公共图书馆治理比较完善的国家之一，它的治理方式和特点对其他国家具有广泛的借鉴意义。在治理单元设置上，形成了因地制宜的多样化的设置模式，集中体现在“独立型治理单元”与“组合型治理单元”并存。在建设主体的设置上，是以多类型地方政府（县、市、镇、学区、图书馆特区政府以及多辖区联合政府等）为主要建设主体，以州政府和联邦政府为支持性建设主体。在管理主体设置上，普遍施行理事会制，这是由“历史范例”“现实范例”和“分权传统”等几方面原因共同促成的。在治理评价上，从“绩效评估”逐步向“成效评估”转变，以“结果评价”为重心[1]。此外，美国等西方国家政府通过非营利性组织来向社会提供公共图书馆服务。美国联邦政府和州政府以及地方政府也直接或间接通过支持慈善与志愿组织来提供图书馆服务[2]。

1.1.2 英国。英国是当代西方国家文化模式整合的代表，其公共图书馆管理主体就是由各个层级、多元化的文化管理机构组成，采取公共图书馆管理机构与公共图书馆理事会联合的双重管理模式。这种模式催生出对公共图书馆等公共文化管理与财政资助的“一臂之距”原则。所谓“一臂之距”原则是指在政府行政系统之外设立文化准行政组织系统，通过国家认可或法律授权的方式，将部分文化行政权利授予这些机构。其核心在于政府及其行政系统之间在组织上保持一定的距离。如，英格兰艺术理事会与中央政府保持“一臂之距”。中央政府每年拨给英格兰艺术理事会的国家基金数额，艺术理事会具有独立行使国家文化基金的审批权与评估权[3]。目前在世界各地，无论穷国还是富国，也不论英语国家还是非英语国家，都普遍采用“一臂之距”原则。这项制度得到了联合国教科文组织的大力支持，相关的国际会议举办了多次。在西方国家中，美国、加拿大、澳大利亚、英国、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国均采用这一文化资金分配原则[4]。

1.2 国内现状

1.2.1 建设现状。2007年国家选择广东、山西、上海等作为第一批推进公益事业改革试点省市。2011年，国家先后下发多个文件，出台多项政策，将公益性事业单位法人治理结构建设正式提上实践日程。2013年底，深圳图书馆、无锡图书馆、广州图书馆等5家图书馆组建理事会，基本形成法人治理结构框架。这几家试点单位理事会基本建设情况见表1。

2013年党的十八届三中全会提出，“推动公共图书馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。全国各地党政部门都将公共图书馆法人治理建设纳入2014年的重要工作中。广东省立中山图书馆、浙江省图书馆、江苏南京图书馆、湖州市图书馆、镇江图书馆等均被纳入当地的试点单位。山东省全省公共图书馆理事会建设工作已给出时间表：山东省图书馆2014年率先建立理事会，2015年全省市级图书馆、2016年县级图书馆将建立健全理事会制度。重庆图书馆将进一步推动试点工作。温州市图书馆发布了“温州市图书馆理事会”成员招募公告。

1.2.2 治理结构。公共图书馆法人治理结构，可分为外部治理结构和内部治理结构。外部治理结构为：政府、图书馆协会、图书馆系统、图书馆利用者。内部治理结构核心为：图书馆理事会——决策层和监督层、图书馆领导班子——执行层和管理层。外部治理结构中，图书馆行业协会社会公信力高、权威性强，贴近基层，是联系政府、图书馆和社会的纽带，能够为本行业寻求更有利的生存发展空间和为公众争取更大的阅读权利；政府对图书馆协会进行指导和监督，同时二者相互合作、分工“管理”图书馆；政府是图书馆的建设主体、宏观管理者和监督者，制定相关图书馆法律法规，出台相关政策，提供必要的保障经费等。内部治理结构中，图书馆理事会是由政府部门、举办单位、事业单位和社会各界人事代表组成的图书馆决策和监督机构，主要承担战略决策、监督管理和公关等职能；实施主体则是由图书馆法人代表及副职馆长组成，对图书馆运行与业务进行管理。公共图书馆治理结构如图1所示。

图1 公共图书馆内、外部治理结构

2 存在问题

2.1 无法律约束，效果不明显

从国内试点的情况来看，理事会成立以来，政府对图书馆管理依然没有放权，而图书馆对这个“多出来”的机构感到无所适从。理事会在图书馆管理体制建设中被边缘化、模糊化了。归根到底是因法制不健全，管理体制不顺，参与公共图书馆管理的各方关系不清、权责不明[5]。自建国以来，我国始终缺乏一部具有权威性的、由全国人大制定的图书馆专门法律，致使政府、行业协会、图书馆等各管理主体之间相互关系界定不清，职权、机构、程序、责任均未能法定化，基本处于文化行政事业一体化管理体制[6]。

表1 已组建的5家图书馆理事会基本情况

2.2 治理主体单一，研究有待深化

目前，我国公共图书馆治理结构框架研究才刚刚起步，总体思路是研究建立各个层级图书馆的理事会管理制度。由于我国各地区经济实力均衡，图书馆发展水平也存在很大差距，加之地方政府提供公共图书馆服务的能力随着行政级别的降低而逐层削弱的国情，落后地区图书馆独立建立理事会难度较大。怎样划定图书馆治理单元，选择相应的治理主体，是提高公共图书馆整体服务水平的关键所在。

2.3 缺少行业协会组织，集体失去话语权

行业协会是中国民间组织社会团体的一种，又称非政府机构，属非营利性机构。图书馆行业协会是由各种系统的图书馆和图书馆员自愿组成，共同维护图书馆利益、促进图书馆事业发展的非营利性组织。公共图书馆事业发达的国家大都实施图书馆行业管理制度。如美国图书馆协会、英国图书馆协会、澳大利亚图书馆和情报协会、日本图书馆协会等在各自国家的图书馆事业发展中发挥了极其重要的作用。根据国外的经验，图书馆行业协会能够起到阻止政府权力直接渗透到图书馆的一道防线作用。同时，图书馆行业发展所涉及的一些立法问题、职业准入问题、行业权益保护等问题的解决都可以由图书馆行业协会加以协调和推进。当前，我国图书馆界只有学术性学会组织，没有图书馆行业协会组织，学会组织远不及协会组织的地位、作用和影响力。因此，行业协会组织的缺失使我们缺少了话语权。

2.4 职业危机感强烈，内在动力不足

法人治理结构改革，势必带来管理层的角色转变与图书馆体制机制的革新，管理层转型之惑和图书馆员前景之忧的双重顾虑，使得公共图书馆自身改革动力不足。实行法人治理结构后，管理层的人事提名或审议权、重大事项决策权交给理事会，管理层变身为一个类似企业的CEO，其角色面临重大转型。作为图书馆员的个体影响并不直接，但受到冲击的是自身身份变化及用人机制、薪酬分配与社会保障机制的变化[7]。

3 几点思考

3.1 加快立法步伐

各图书馆试点单位出台了相关的《图书馆理事会章程》，2012年国家制定了《事业单位章程示范文本》，为建立理事会的各事业单位提供了基本规范。但实践证明，这些章程只能对组织内部治理结构作出一些规定，而对外部管理体制缺乏规定。究其原因，现行体制中，图书馆只是体制内机构，理事会是体制外产物，只有部分事物的发言权、没有决策权，机构形同虚设。因此，应该进行必要的立法保障，构建新型管理体制，理顺政府与社会、图书馆的关系，明确界定政府、行业协会和图书馆各自职能、各方权力和义务，转变政府职能，真正做到“政事分开、管办分离”，由管制型政府转变为宏观管理型政府、服务型政府。此外，由于目前我国事业单位法人治理结构建设正处于试点阶段，缺乏足够的经验支撑，需要足够的时间去实践与积累。我们应积极借鉴国外经验做法，逐步探索建立起适合我国国情的相关法律法规，将图书馆法人治理落到实处。

3.2 深入研究治理结构问题

根据国外经验，科学规划图书馆治理单元，选择合理建设主体是公共图书馆治理结构的关键要素。我国各地公共图书馆事业发展极不平衡，应根据实际情况有针对性地划分一定区域作为图书馆治理单元，并指定某一级政府或几级政府联合成为公共图书馆的建设主体，成立图书馆理事会制度，将有效解决图书馆事业发展不均衡问题。如，因地制宜建立不同类型的区域总分馆体系——形成不同规模的图书馆治理单元，相应设置图书馆建设主体和建立图书馆理事会。另外，借鉴国外做法，应有计划、有步骤地鼓励非政府公共组织与其他民间力量参与到公共图书馆建设主体中来，逐步形成社会多元参与、建设主体互动的协商合作、科学决策的图书馆民主决策过程[8]。

3.3 建立行业协会组织

国外图书馆协会实践证明，图书馆界发展所遇到的行业立法、行业标准制定、行业权益保护、行业自律等问题，都可以由图书馆协会解决，是优化图书馆内外部治理环境的必要条件。中华图书馆协会是我国图书馆界最早的协会组织，当前仅有上海、北京和海南等地建立了地区性图书馆协会，其他专门机构也相应建立了行业图书馆协会，但是所起的作用并不明显。到目前为止，我国图书馆界尚未建立全国性图书馆行业协会组织，只建有学会系统。目前，我国已形成国家、省市各级图书馆学会组织，承担了部分“协会”职能，但其终归属于学术性社团，不能承担协会的全部职能。因此，建立中国图书馆协会和地方图书馆协会势在必行。建立图书馆协会有两种可靠方法，即与现有各学会组织合并建立或独立学会之外重新组建新协会组织。

3.4 进行全面系统的制度设计

党的十八大已经明确提出建立图书馆法人治理结构，这注定是一场自上而下的革命，而非自发性的制度革新，来自多方的阻力也使其不可能一蹴而就。对于公共图书馆内部出现的认识不到位和动力不足问题，需要进行全面而周密的制度设计，提高各方认识，消除顾虑，积极稳妥地向前推进，力求避免运动式发展、政策式发展[7]。 这毕竟是一个漫长的过程和艰巨的任务，需要我们用足够的时间去消化理解、不断实践和总结。我国20年的公司法人治理结构建设已为我们做出很好的示范。

[1] 蒋永福，李京.美国公共图书馆治理的特点[J].图书馆论坛，2010（6）：139-142.

[2] 梁欣.我国公共图书馆服务体系建设：治理模式研究[J].中国图书馆学报，2009（6）：17-24.

[3] 王晓辉，梁欣.公共图书馆治理结构现状分析——以当代西方国家公共文化管理体制转型为背景[J].图书馆学研究，2011（3）：24-27，98.

[4] 蒋永福，王清远.西方国家公共图书馆治理的特点[J].图书情报工作，2010（13）：26-32.

[5] 吴晞.变革的名与实：“图书馆法人治理结构实历摭拾”[J].图书馆，2014（2）：4，7.

[6] 肖容梅.公共图书馆管理体制研究[J].中国图书馆学报，2010（3）：4-11.

[7] 肖容梅.我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析[J].国家图书馆，2014（3）：1-12.

[8] 肖容梅.深圳图书馆法人治理结构试点探索及思考[J].中国图书馆学报，2014（3）：1-8.

[9] 蒋永福.公共图书馆治理结构及其优化策略——针对我国公共图书馆管理体制改革重点的分析[J].图书与情报，2010（5）：18-22.

于亚芳女，19 年生，副研究馆员。

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2014-06-13；责编：徐向东。）