海外油企国家队的市场化样板

姚尧

海外油企国家队的市场化样板

海外油企国家队的市场化之路虽然各不相同，但概括起来基本上都是先通过立法确保政企分开，然后进行混合所有制改革，最后在完全市场化环境下实现企业反哺国家和社会。

根据有关资料，我国的石油行业市场化的整体目标可以概括为，在现有石油市场格局框架内，引入更多主体、实现平等交易、生产要素及产权自由流转，对石油央企实行混合所有制改革，让其更具活力。

2014年6月20日，北京石油交易所分析师于鹏在接受《中国经济信息》采访时说：“许多国家也都通过政府、行业以及国家石油公司的共同努力，构建起了开放的石油市场和极具竞争力的油企国家队。”以两个拉美国家巴西和墨西哥为例，他们都是在其石油行业市场化和国家石油公司改革后，实现了整个行业的高速发展。法国道达尔石油公司（简称道达尔）和挪威石油公司（简称挪油）两家国家石油公司的改革也都各具特色。

虽然途径各不相同，但基本都是先通过立法确保政企分开，然后进行混合所有制改革，最后在完全市场化环境下实现企业反哺国家和社会。我国的石油行业也可以借鉴国外发展经验，创造出符合中国国情的全新模式。

立法保障——

变法为先以填补政府抽身的权利真空

许多国家石油公司（缩写NOC，是指由国家政府控股，或实际控制的石油公司）最开始都负载了政府的职能，要走向市场，最先需要做的都是将政府职能从之剥离，实现真正意义上的政企分开，成为与民资、外资平等的市场主体。要实现政企分开就需要立法，这是众多NOC在正式走向市场时共同的“节奏”。究其原因，是由于石油行业作为基础性行业，其改革必须自上而下，在国家层面制定法律框架为其保驾护航。

以巴西国家石油公司（Petrobras）为例。1997年，巴西总统正式签署了《石油法》，这部新法规划了石油改革的法律框架，依据此法成立了国家石油署（ANP），其具有全面管理石油勘探开发的权利，并可以代表国家行使对石油和天然气资源的管理权，从而取代了国家石油公司Petrobras的政府职能。

Petrobras在卸去政府职能后，亦不再享受特权，成为平等的市场主体，与其他主体公平竞争。为做到这一点，ANP甚至要求其交出巴西石油资源的全部资料，包括地理及地质数据，统统放入被称为“数据银行”的全新机构，作为公益性资料向全社会开放，使所有主体在开发油气资源时能站在同一起跑线上。对Petrobras来说，它也无需再承担众多社会义务，包括为政府无条件贷款等。

于此过程类似的是2013年墨西哥石油改革，其也是立法先行。近年，墨西哥石油产量持续下降，这与长期以来墨西哥石油公司的垄断造成的技术创新不足和投资短缺不无关系。垄断产生的负面影响：首先，限制了国外资金和民资进入石油领域，甚至在其自身资金不足的情况下，也无法利用外部资金和技术；其次，垄断也造成了其内部的效率低，创新不足。

意识到这些问题后，2013年8月，墨西哥正式通过了一项宪法修正案，该法案首次允许国家石油企业可以与外资及民资在石油上游勘探和生产领域进行合作。

于鹏说：“这两国的改革都是自上而下的改革，和我们的目前推行的石油行业改革非常类似。其重点都集中于新、难、费钱的领域进行改革，从而取得成效。我们还是要在石油勘探创新体制方面，投资和融资以及混业经营方面多多学习国外的先进经验。”

混合所有——

充分利用资源以掌握股权稀释的局面

中石油资源局前有关负责人曾表示，中国国有石油公司与任何国家都不同，还没有能够照搬的样本。但就混合所有制这一项而言，国内众多专家学者都认为壳牌、道达尔等国际石油公司的公司治理模式和股权结构是可以学习的。

“道达尔虽然是在法国政府主导下成立的，而且又是法国最大的油企，担负了国家石油安全使命，但是法国政府对其的持股比例却一直不高，甚至可以忽略，但这仍不影响其受法国政府实际控制的事实”，国务院国资委研究中心宏观经济与战略发展研究部部长程伟说。

1924年，道达尔成立，法国政府持股35%。随后，法国政府持股比例逐步下降至1996年的0.97%。到2011年，道达尔87%股权是掌握在美国机构投资者手中，包括社保基金、养老基金等。但是这并没有影响法国政府对其的实际控制。因为法国政府牢牢握住了人事权，董事会成员清一色为法国人。形成这一现状的主要原因是，法国政府为保证国家能源安全，在公司成立之初就在公司章程中规定了董事会成员必须为法籍。同时，公司在人事任免等要害问题上，必须服从法国的国家利益。而美国也有法律规定了机构投资者和个人只能借助兼并和收购以及资本市场证券交易间接控制资本，不能直接参与公司经营管理。这最终促成了道达尔董事会成员的法籍结构。

中国石油行业的专家以及企业代表都对道达尔董事会非常感兴趣。据了解，意大利电力公司和意大利埃尼石油公司也是类似情况。道达尔中的国有股权虽被稀释，但其作为法国国家石油公司的地位却未被弱化，这些都特别受到强调国有资本实际控制力的中国国家石油公司的关注。

于鹏分析认为：“道达尔的混合所有制已到极致，完全市场化。但每到取暖油采购季，我们都能看到法国领导人一手拿着军火和空客的订单，一手拿着支票辗转中东的忙碌身影。可见，石油行业关乎国家命脉，国家全力引导石油行业发展的方向是不变的。”

反哺国家——

建立回馈机制以实现国家及社会权益

挪威的国家石油公司挪油最值得中国借鉴的是其将运营油企资源的收入全部投入到“石油基金”，以反哺国家，造福国民的经验。

一般人都认为，NOC作为国家石油公司，应该将开发石油资源的所得全部或者绝大部分上缴国库，达到反哺国家和社会的目的，但挪油却不然。据挪威石油商会中国区资深顾问郭建表示，挪油的做法是将其每年的全部收益的盈余进行“理财”，再将“理财”的收益上缴国家，进而建立起国际知名的“石油基金”。截至到2014年，该基金的资金规模已近8400亿美元，成了世界最大的股权投资者。如果把这笔基金平摊到每个挪威人的人头，每人约合16.5万美元。

郭建说：“石油财富几乎让挪威实现了均贫富”。1969年，在挪威开发近海石油前，曾是欧洲第二穷国。石油资源使其人均GDP高达8万美元，是中国的40倍。

中国政府也按时对三大石油央企征收“特别收益金”，俗称暴利税。但其数额与各大石油央企动辄数百亿、上千亿元的利润相比，就显得少之又少。

“石油基金”在挪威政府的管理下，无论用途还是回馈机制都十分透明，也很值得中国学习，这是其通过立法等手段逐步实现的。

挪威《石油法》诞生于1965年，紧随其后又有30多部管理油气的法规出台，如《海上作业规章》等，构成了至今仍十分完善的法律体系。

挪威政府按照法律规定，通过征收税费，参与到油气收入的分配中，并从NOC分红，体现国家的权益。

“挪威石油奉行国家社会主义，本身是由国家石油主权基金来充当股东的，运作完全是市场化经营，然后政府正常征税，再通过全民福利体系反哺人民。”于鹏强调，而中国则应该捋清自己的市场发展体系的脉络，结合中国市场经济发展改革步伐来选择一条合适的道路进行发展。endprint