社会问题治理的德国经验

邢来顺

德国是一个后发工业化国家。19世纪30年代，当英国第一次工业革命已经接近尾声，法国第一次工业革命大规模展开之时，德国才开启第一次工业革命的步伐。然而，就是这样一个“后发”国家，在从1871年德意志帝国建立到第一次世界大战前的40多年中，通过全面介入第二次工业革命浪潮，迅速由工业化“追随国家”变成了“先锋国家”，完成了从农业国向工业国的转变。不仅确立了工业在国民经济中的主导地位，城市化进程也取得突破性进展，到1910年，德国城镇居民已达到全国总人口的60%。

德国从农业社会向工业社会的迅速转型，一方面极大地增长了社会财富，另一方面也带来了一系列社会问题，其中最核心的问题是工人问题。诸如工业化带来的各种频繁的工伤事故，没有保障的工作，城市化社会结构下大量人口流入城市带来的住房问题等，都成为引发各种社会危机和冲突的根源，结果是劳资纠纷不断，罢工事件频发，工人运动风起云涌，严重影响了国家稳定。面对这些社会问题，德国政府遵从国家、社会和个人协作的治理之道，以社会立法为先导，辅以具体政策和措施，量力而行，使德国在西方国家中率先走上了现代社会福利国家的道路。

德国采取的第一个步骤是，通过一系列社会保险立法建立国家社会保障制度，总体上改善工人等弱势群体的社会生存状况

1883年，德国政府通过《疾病保险法》，规定参加疾病保险的工人遇到疾病时享受免费医疗。1884年，通过《意外事故保险法》，规定凡在受雇期间并非因玩忽职守或越轨妄动而受到意外伤害者，都应得到赔偿。1889年，通过《老年和残废保险法》，据此，年满70岁者每年给予老年赡养费，成为永久残废并丧失工作能力者，每年给予残废赡养金。1911年德国政府又通过适用于寡妇孤儿的《遗族保险法》和适用于年薪较低雇员的《职员保险法》。前者规定不能自食其力的被保险人的遗孀和孤儿可领取死者赡养费的一部分；后者规定职员也可以领取养老金和遗族赡养费。同年，德国政府将各类保险法规总汇为《帝国保险法典》加以公布。

德国社会保险立法的主旨是，遵循国家、社会和个人共同分担的原则，相关规定明显有利于弱势群体。例如，《疾病保险法》规定了6种独立的疾病保险基金，其中“地方基金”专门为本地全体工人设立，保险费用由雇主和雇工共同筹措，雇主负担1/3，雇工负担2/3。基金由雇主和工人两方代表组成的董事会管理，凡缴纳保险费者皆有权参加代表选举。《意外事故保险法》规定维护意外保险费用由雇主单独承担。《老年和残废保险法》则规定，凡以工资为生者都必须参加保险以防残废和衰老，只有缴纳相关保险者才能领取老年赡养费和残废赡养费。国家则给每笔赡养费追加一定的补贴。而《职员保险法》则规定，保险费由雇主和被雇者各负担一半，政府不负担任何费用。

德意志帝国时期的社会保险制度有几个明显特点。一是社会保险立法系统化，使社会弱势群体在工业化带来的社会问题面前得到一定的保护；二是相关社会保险立法适用范围广，几乎庇及所有工业人口；三是社会保险具有强迫性质。国家一方面直接筹备和管理各种保险，甚至分担部分保险费的开支，另一方面则把维持社会的责任比较公平地强行分摊给应负责任者；四是德国政府设立了完备的社会保险管理和监督机构。全国自上而下分设帝国保险局、高等保险局和地方保险局三级监督机构，监督各类社会保险组织履行义务和责任。各级保险局成员分别由国家官员、雇主代表和被保险人代表组成，所需经费由政府负担。完备的管理和监督机构为顺利推行国家社会保险制度提供了组织保证。

至于失业保险，德国政府因财力所限，决定由地方筹办。1894年，科隆首办失业保险，科隆市议会和慈善家捐出一笔基金，设立失业保险局，由市长、劳动交易所所长和被保险人选举出的12名代表以及捐助基金者推举出的12名荣誉会员专门保管基金和办理失业保险事宜。愿意享受这种保险的工人需每周缴纳一定的保险金并缴足34个星期，但因罢工、过错被革职或拒绝工作者不得享受失业保险。科隆的失业保险办得很成功，经验迅速推广到各大城市。失业保险虽未列入德国保险法典，但全国各大城市都有这一险种。

德国政府还通过一系列其他配套性的社会政策来改善工人处境，维护社会的稳定

其一，大力促进工人住房建设。高速工业化和城市化使大量人口从农村流入城市，造成城市住房紧张，房租居高不下。许多工人家庭只租住一间住房，房租支出占到收入的1/4。有些工人家庭为减轻房租压力甚至要转租出一个铺位。为了改变这种状况，德国政府采取了大力推进工人住房建设的政策，每年注入专项资金建造工人住房。从19世纪90年代到1914年，通过官方渠道和公共住宅建筑合作社投入的工人住宅建设资金达5亿马克，工人住房困难得到一定程度的缓解和改善。1908年英国一个工会代表团在一份访问德国的报告中以惊讶的口气写道：“所访城镇的工厂住宅区没有贫民窟，其他地方也没有见到。”

其二，加强工人劳动保护，改善劳动条件。有关法规明确规定，防止危险是企业主的义务。为了贯彻这一规定，政府专门设立了工商业监察员巡视监督执行情况。德国政府还通过法律强制规定改善工人劳动条件。相关的工商业法规补充条款明确规定，禁止让妇女和儿童从事有害健康的劳动；对14～16岁的青少年和妇女实行工作日最长劳动时间限制，禁止青少年和妇女从事夜工；对采矿等特殊行业的工人实行每天工作时间和工作期间最高气温限制，超过28℃的情况下每班工作不得超过6小时；产妇给予产假等。据统计，德意志帝国建立之初，德国工人平均日工作时间为12小时，到第一次世界大战前夕已经下降到9.5个小时。这在当时是一个巨大的进步。

其三，通过制定企业法、结社法等，积极引导劳资双方达成协议，改善劳资关系，以求最大限度地推进社会稳定。德国政府一方面通过《工商业管理条例修正案》《劳资纠纷法庭法》等保护弱势的劳工群体，另一方面也积极鼓励由工会出面与雇主签订劳资协议，以此保障工人的权利。为了鼓励劳资协议体系的推广，帝国法院专门于1910年作出规定：劳资协议具有法律效力，对缔约者具有法律约束力。劳资协议对于保护弱势工人群体具有重要意义，因为在没有任何协议的情况下，纠纷的处理通常是有利于雇主的。

德意志帝国时期一系列极具针对性的社会政策和措施的出台和实施，客观上有利于改善广大民众特别是弱势工人群体的生活状况，极大地缓解了工业化带来的社会问题的压力。1914年，参加疾病、意外事故、老年和残废保险者分别达到1561万、2800万和1655万人，社会保险已经覆盖德国绝大部分劳动群体。国家社会保险和一系列社会政策实施的结果是，到第一次世界大战前夕，德国已经成为经济繁荣、社会安宁的典范。“大街之上不见衣衫褴褛和乞讨之人，任何地方都看不到那种最坏意义上的贫困”、“各阶层都表现出普遍的满足感”。德国应对工业化带来的社会问题的治理之道，也对其他西方国家产生了巨大影响，英国等国竞相借鉴德国的做法，变成了德国的追随者。

（作者单位：华中师范大学历史系）