公共租赁住房发展历程及运作方式探究

菅聪聪+宁艳杰+康琪雪

内容摘要：本文从公租房演进轨迹入手，解读公租房产生的历史根源，并借鉴国外经验，对比经适房和廉租房，分析公租房所呈现的动态调整性、周转性、过渡性等特点，探讨现阶段大力发展公租房的必要性；通过分析公租房实物配租方式与货币补贴方式两种运作程序，提出货币补贴方式的市场化租赁将成为今后公租房的发展趋势。

关键词：公租房 实物配租 货币补贴

公租房制度演进轨迹

公租房是经适房调整为租售并举的具体实现方式。研究公租房发展历程，需要追溯到“只售不租”的经济适用房政策形成的历史原因，《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）明确要“建立和完善以经适房为主的多层次城镇住房供应体系”。当时坚持经适房只售不租，能尽快调出居民存款并鼓励银行贷款，调动起更多的资金投向住房市场，通过住房消费来拉动经济增长的必然要求。房地产行业成为国民经济支柱产业之际，由于过分注重经济效率，出现了发展过热的势头。《经适房管理办法》（建住房[2004]77号）提出经适房租售并举，鼓励房地产企业建设用于出租的经适房，公租房雏形已现端倪。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24）要求建立健全城市廉租制度，实现经适房与廉租房保障对象的衔接，公租房应运而生。2010年，国务院提出加快发展公租房。《关于加快发展公租房的指导意见》（国办发[2010]87号）明确提出加快发展公租房，培育住房租赁市场。《公租房管理办法》明确界定公租房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发[2011]45号）提出，要大力推进以公租房为重点的保障性安居工程建设。

发展公租房是现阶段必要选择

公租房倡导“先租后买”，符合住房过渡性消费特征。国外租赁保障也为公租房发展提供了标杆。调节住房供应结构，培育租赁市场，大力发展公租房，逐步形成梯度消费的住房模式，已成为解决城市住房困难的必要选择。

（一）国外租赁保障房经验

国外住房保障方式普遍以租赁型为主。德国住房自有率低，57%的人口租房居住，依托发达的租赁市场结构，推行公共福利政策和租赁补贴政策。美国为应对保障房质量差、开发地段偏僻、房屋维护成本等问题，实行“房租补助计划”，选定一部分私人住房作为政府补助对象，房主获取稳定的租金收入，代价是房屋出租给低收入群体。实行普惠福利的荷兰利用社会住宅解决住房问题，即社会出租住房，最终形成以公有租赁为主，广泛覆盖不同社会阶层的社会住宅体系。

（二）对经适房和廉租房形成有效补充

首先，公租房针对供应对象的支付能力实行年度动态调整，实行广覆盖，梯度保障待遇，即梯度租金补贴。有利于避免收入较高家庭享受经适房而最低收入家庭却享受保障福利较低的廉租房。其次，公租房的周转性避免出现限于开发成本、财政压力等造成的供不应求现象，公租房的过渡性避免出现部分购买了经适房的家庭在经济状况得到改善后，难以将他们在购房时提前享受到的保障资金进行再调节分配的不公现象，优先保障阶段性缺乏住房购买能力的家庭，既保证保障资源的灵活分配和循环使用，又促使保障资源发挥更大的辐射效应。最后，住房保障应该是保障更多的社会个体实现居住的权利，而非实现部分低收入群体“有房产”的利益。不同于廉租房纯粹的政府行为，公租房以产权单位投入成本和同地段市场价确定租金水平，倡导“先租后买”的合理住房消费观念，引导住房租赁和产权购买并行，培育租赁市场。

公租房运作方式

公租房保障既需要有实物配租，也需要有租金补贴。至于以实物配租为主，还是以租金补贴为主，则根据经济发展水平和住房供求状态确定，并逐步实现实物配租到租金补贴运作方式的过渡。

（一）实物配租方式的公租房

继公租房成为保障性安居工程重点，各大城市开展公租房建设、配租、租赁管理、动态监管等一系列工作，实践表明现阶段公租房主要以实物配租为主，并呈现与廉租房并轨发展的趋势，在实物配租的实际操作中，公租房租金需要效仿廉租房对难以负担租金的家庭进行租金补贴。增加公租房的存量供应，可以让政府直接拥有一部分稳定的公租房房源，利于掌握动态调控保障资源的主动权。

实物配租公租房的制度安排。以实物配租方式提供公租房，其规划设计需要满足四项原则。其一，区位选择方面，具备交通便利、教育、医疗、社会服务等公共利益健全的社区。其二，相关配套方面，公租房配套应满足基本住房需求，尤其是公共空间、共用设施设备的维护。其三，房屋功能方面，小居室房屋设计满足公租房长期循环利用的特点，保证房屋质量。其四，运营管理方面，成立专门的公租房管理机构，实时监管规范承租人居住行为，实施准入与退出机制，保证公租房顺利周转。

实物配租公租房出现的问题。在公租房存量达到一定程度时，政府土地成本、开发建设、后期管理等财政投入压力会随之增大，部分公租房项目因为配套设施、公共交通、租金水平等因素出现空置现象，与公租房实物配租初衷不符。具体分析如下：

第一，北京模式公租房出现的问题。北京市通过新建、收购、长期租赁等方式多渠道筹集公租房房源。从北京市保障性住房建设投资中心获得的数据，截止到2013年上半年该投资中心收购运营的公租房项目中，北京丰台区3处，通州、昌平、石景山区各1处，朝阳区2处，从区域分布来看，区位选择与配套设施方面缺乏绝对优势。另外，海淀区以长期租赁方式筹集的苏家坨项目，也存在配套设施不齐全，公共交通落后问题。由于公租房开发成本较高，其租金结合建设、运营和管理成本，按略低于同地段、同类型住房的市场租金水平确定，相对于租住同地段条件较差的民居，租金缺乏价格优势。北京市现有公租房项目很难符合实物配租公租房规划设计的四项原则，其可持续运营受到严峻考验。endprint

第二，重庆模式公租房出现的问题。重庆成立公共租赁管理局，政府直接投资公租房项目。重庆市公租房建设1300亿资金需求，其中30%由中央和地方财政投入，70%通过社会融资解决。对于公租房实行可租可售，连续租住公租房5年的租房者，可以成本价加上银行利息购买，但不得上市交易，实行公租房内部循环。房屋产权不属于个人。这种可租可售的公租房有利于公租房资金持续运营，但是其依托城市土地储备较多，开发成本相对较低的优势，需要衡量公租房需求与供应数量，政府包揽形式的直接投资，易产生后期还款压力，必须警惕后期出售公租房来偿还社会融资成本的现象。

第三，其它城市公租房出现的问题。福建、湖北等地允许开发商介入公租房项目，完工项目由政府回购或者开发商低价出租，政府补贴市场价与出租价之间的差额，这种模式可减轻政府财政压力，但企业介入公租房租赁环节，容易出现寻租行为。

总之，推行实物配租方式的公租房弊端日渐显现。借助行政力量强制干涉住房租赁市场供需，利用土地划拨优势，低价开发公租房，政府行为渗透到市场经济，容易出现使用效率低，公租房建筑质量低等问题，不利于长远发展。公租房新建或回购的一次性成本投入、项目质量维护、物业管理、委托管理等各项支付庞大，为保证公租房项目的可持续运营，以略低于市场租金的价格出租房屋，普遍出现低收入家庭难以承担租金的现象。

（二）货币补贴方式的公租房

不同于实物配租，货币补贴方式以相对灵活的方式给予房租补贴，利用市场机制，取得公租房申请资格的家庭通过租赁市场自行寻找住房，政府给予租金补贴，通过分散自主选择的方式，借助私人租赁市场缓解公租房供给不足、配套设施不完善等问题，如图1所示。该类型既避免了实物配租与租金补贴双轨并行的繁杂流程，又调动租赁市场活跃度，规避住房资源浪费现象。

货币补贴公租房的制度安排。政府以享受免税等优惠，鼓励业主向低收入家庭出租住房，建立房源筹集平台，筹集和认定符合限定标准的房源。对于已承租住房的家庭，对其承租的房屋进行核验后，符合限定标准的房源也予以认定。采取货币租赁补贴即“认房补贴”模式，给予租金补贴，客观上也实现了对该部分家庭的住房保障。补贴标准方面，结合低收入家庭的结构、数量对补贴水平进行测算。

货币租赁公租房出现的问题。货币租赁公租房将满足多元化住房需求，最大的优势是给予承租家庭选房自主权，减少财政支出，实现效益最大化，这符合政府培育租赁市场的目标要求。此模式房源分散，点多面广，租金补贴易被挪用，后期监管的难度较大。需要注意：第一，通过出租房、承租方、政府三方签订协议形式来界定房屋租赁关系；第二，通过收入动态追踪来实现后期动态监管；第三，供给不稳定，不利于长期租住；第四，房租补贴易被挪用，难以专款专用。

国外针对货币补贴问题的应对经验。美国低收入者通过住房局查看出租住房一览表，选出适宜住房，与房主到住房局签订租赁合同，住房局按家庭收入25%确定其应负担的租金，超出部分由住房局直接拨给房主。英国低收入家庭承租住房协会提供的住房，支付能力与租金之间的差额由房租补贴计划承担。

公租房发展展望

发展公租房，宜采取租金补贴方式，运用租金差额补助方式搞活租赁市场，是公租房持续发展的理想途径。首先，退出机制一直是公租房实物配租的难题，货币补贴的灵活性，能保证公租房进退适度，引导低收入家庭住房合理消费，促使其暂时性住房困难阶段完成后，及时退出住房保障群体。其次，筹集社会闲散存量房资源，挖掘租赁市场潜在市场，寻求租户与承租人之间的利益架构点，借助政府力量逐步推动租赁市场供给平衡。再次，调动租赁市场，鼓励低收入家庭寻找房源，既减轻公租房项目配套设置方面的压力，又满足承租家庭工作、子女教育、医疗、交通等居住要求。货币补贴方式的公租房尚处于摸索阶段，在我国部分城市试运行，还未大范围推广，笔者只针对货币补贴进行了宏观的问题分析与解读。在以下方面尚需进一步研究：货币补贴方式公租房结合调研推动政策细化、制度化与清晰化；搭建专业、透明的房源租赁信息平台；公租房管理结构、房主及承租低收入家庭三方联动的租赁流程；政府信任缺失对该项目推广带来的阻力；货币补贴的差额租金发放方式与风险规避；保障公租房实物配租逐步过渡到货币补贴方式的政策连贯稳定性等。

参考文献：

1.吴海瑾.城市化进程中流动人口的住房保障问题研究—兼谈推行公租房制度[J].城市发展研究，2009，16（12）

2.张延群.德国公租房政策对我国的启示[J].中国经贸导刊，2011（14）

3.杨雁.美国公租房发展历程解读[J].人民论坛：中旬刊，2012（11）

4.胡金星，陈杰.荷兰社会住房的发展经验及其启示[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2011，43（2）

5.曾国安，张倩.论发展公租房的必要性、当前定位及未来方向[J].山东社会科学，2011（2）

6.吴海瑾.论中国的房地产正义与多层次住房保障体系构建[J].江海学刊，2011（3）

7.陈杰.发展公租房的难点与对策[J].中国市场，2010（20）

8.王志刚.北京公租房规划设计的实践和前瞻[J].中国房地产，2012（9）

9.钱小利.住房保障制度演进轨迹与现实响应：解析一个实例[J]. 改革，2012（11）

10.王慧琳.我国公租房制度模式分析[J].时代经贸，2010（23）endprint

第二，重庆模式公租房出现的问题。重庆成立公共租赁管理局，政府直接投资公租房项目。重庆市公租房建设1300亿资金需求，其中30%由中央和地方财政投入，70%通过社会融资解决。对于公租房实行可租可售，连续租住公租房5年的租房者，可以成本价加上银行利息购买，但不得上市交易，实行公租房内部循环。房屋产权不属于个人。这种可租可售的公租房有利于公租房资金持续运营，但是其依托城市土地储备较多，开发成本相对较低的优势，需要衡量公租房需求与供应数量，政府包揽形式的直接投资，易产生后期还款压力，必须警惕后期出售公租房来偿还社会融资成本的现象。

第三，其它城市公租房出现的问题。福建、湖北等地允许开发商介入公租房项目，完工项目由政府回购或者开发商低价出租，政府补贴市场价与出租价之间的差额，这种模式可减轻政府财政压力，但企业介入公租房租赁环节，容易出现寻租行为。

总之，推行实物配租方式的公租房弊端日渐显现。借助行政力量强制干涉住房租赁市场供需，利用土地划拨优势，低价开发公租房，政府行为渗透到市场经济，容易出现使用效率低，公租房建筑质量低等问题，不利于长远发展。公租房新建或回购的一次性成本投入、项目质量维护、物业管理、委托管理等各项支付庞大，为保证公租房项目的可持续运营，以略低于市场租金的价格出租房屋，普遍出现低收入家庭难以承担租金的现象。

（二）货币补贴方式的公租房

不同于实物配租，货币补贴方式以相对灵活的方式给予房租补贴，利用市场机制，取得公租房申请资格的家庭通过租赁市场自行寻找住房，政府给予租金补贴，通过分散自主选择的方式，借助私人租赁市场缓解公租房供给不足、配套设施不完善等问题，如图1所示。该类型既避免了实物配租与租金补贴双轨并行的繁杂流程，又调动租赁市场活跃度，规避住房资源浪费现象。

货币补贴公租房的制度安排。政府以享受免税等优惠，鼓励业主向低收入家庭出租住房，建立房源筹集平台，筹集和认定符合限定标准的房源。对于已承租住房的家庭，对其承租的房屋进行核验后，符合限定标准的房源也予以认定。采取货币租赁补贴即“认房补贴”模式，给予租金补贴，客观上也实现了对该部分家庭的住房保障。补贴标准方面，结合低收入家庭的结构、数量对补贴水平进行测算。

货币租赁公租房出现的问题。货币租赁公租房将满足多元化住房需求，最大的优势是给予承租家庭选房自主权，减少财政支出，实现效益最大化，这符合政府培育租赁市场的目标要求。此模式房源分散，点多面广，租金补贴易被挪用，后期监管的难度较大。需要注意：第一，通过出租房、承租方、政府三方签订协议形式来界定房屋租赁关系；第二，通过收入动态追踪来实现后期动态监管；第三，供给不稳定，不利于长期租住；第四，房租补贴易被挪用，难以专款专用。

国外针对货币补贴问题的应对经验。美国低收入者通过住房局查看出租住房一览表，选出适宜住房，与房主到住房局签订租赁合同，住房局按家庭收入25%确定其应负担的租金，超出部分由住房局直接拨给房主。英国低收入家庭承租住房协会提供的住房，支付能力与租金之间的差额由房租补贴计划承担。

公租房发展展望

发展公租房，宜采取租金补贴方式，运用租金差额补助方式搞活租赁市场，是公租房持续发展的理想途径。首先，退出机制一直是公租房实物配租的难题，货币补贴的灵活性，能保证公租房进退适度，引导低收入家庭住房合理消费，促使其暂时性住房困难阶段完成后，及时退出住房保障群体。其次，筹集社会闲散存量房资源，挖掘租赁市场潜在市场，寻求租户与承租人之间的利益架构点，借助政府力量逐步推动租赁市场供给平衡。再次，调动租赁市场，鼓励低收入家庭寻找房源，既减轻公租房项目配套设置方面的压力，又满足承租家庭工作、子女教育、医疗、交通等居住要求。货币补贴方式的公租房尚处于摸索阶段，在我国部分城市试运行，还未大范围推广，笔者只针对货币补贴进行了宏观的问题分析与解读。在以下方面尚需进一步研究：货币补贴方式公租房结合调研推动政策细化、制度化与清晰化；搭建专业、透明的房源租赁信息平台；公租房管理结构、房主及承租低收入家庭三方联动的租赁流程；政府信任缺失对该项目推广带来的阻力；货币补贴的差额租金发放方式与风险规避；保障公租房实物配租逐步过渡到货币补贴方式的政策连贯稳定性等。

参考文献：

1.吴海瑾.城市化进程中流动人口的住房保障问题研究—兼谈推行公租房制度[J].城市发展研究，2009，16（12）

2.张延群.德国公租房政策对我国的启示[J].中国经贸导刊，2011（14）

3.杨雁.美国公租房发展历程解读[J].人民论坛：中旬刊，2012（11）

4.胡金星，陈杰.荷兰社会住房的发展经验及其启示[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2011，43（2）

5.曾国安，张倩.论发展公租房的必要性、当前定位及未来方向[J].山东社会科学，2011（2）

6.吴海瑾.论中国的房地产正义与多层次住房保障体系构建[J].江海学刊，2011（3）

7.陈杰.发展公租房的难点与对策[J].中国市场，2010（20）

8.王志刚.北京公租房规划设计的实践和前瞻[J].中国房地产，2012（9）

9.钱小利.住房保障制度演进轨迹与现实响应：解析一个实例[J]. 改革，2012（11）

10.王慧琳.我国公租房制度模式分析[J].时代经贸，2010（23）endprint

第二，重庆模式公租房出现的问题。重庆成立公共租赁管理局，政府直接投资公租房项目。重庆市公租房建设1300亿资金需求，其中30%由中央和地方财政投入，70%通过社会融资解决。对于公租房实行可租可售，连续租住公租房5年的租房者，可以成本价加上银行利息购买，但不得上市交易，实行公租房内部循环。房屋产权不属于个人。这种可租可售的公租房有利于公租房资金持续运营，但是其依托城市土地储备较多，开发成本相对较低的优势，需要衡量公租房需求与供应数量，政府包揽形式的直接投资，易产生后期还款压力，必须警惕后期出售公租房来偿还社会融资成本的现象。

第三，其它城市公租房出现的问题。福建、湖北等地允许开发商介入公租房项目，完工项目由政府回购或者开发商低价出租，政府补贴市场价与出租价之间的差额，这种模式可减轻政府财政压力，但企业介入公租房租赁环节，容易出现寻租行为。

总之，推行实物配租方式的公租房弊端日渐显现。借助行政力量强制干涉住房租赁市场供需，利用土地划拨优势，低价开发公租房，政府行为渗透到市场经济，容易出现使用效率低，公租房建筑质量低等问题，不利于长远发展。公租房新建或回购的一次性成本投入、项目质量维护、物业管理、委托管理等各项支付庞大，为保证公租房项目的可持续运营，以略低于市场租金的价格出租房屋，普遍出现低收入家庭难以承担租金的现象。

（二）货币补贴方式的公租房

不同于实物配租，货币补贴方式以相对灵活的方式给予房租补贴，利用市场机制，取得公租房申请资格的家庭通过租赁市场自行寻找住房，政府给予租金补贴，通过分散自主选择的方式，借助私人租赁市场缓解公租房供给不足、配套设施不完善等问题，如图1所示。该类型既避免了实物配租与租金补贴双轨并行的繁杂流程，又调动租赁市场活跃度，规避住房资源浪费现象。

货币补贴公租房的制度安排。政府以享受免税等优惠，鼓励业主向低收入家庭出租住房，建立房源筹集平台，筹集和认定符合限定标准的房源。对于已承租住房的家庭，对其承租的房屋进行核验后，符合限定标准的房源也予以认定。采取货币租赁补贴即“认房补贴”模式，给予租金补贴，客观上也实现了对该部分家庭的住房保障。补贴标准方面，结合低收入家庭的结构、数量对补贴水平进行测算。

货币租赁公租房出现的问题。货币租赁公租房将满足多元化住房需求，最大的优势是给予承租家庭选房自主权，减少财政支出，实现效益最大化，这符合政府培育租赁市场的目标要求。此模式房源分散，点多面广，租金补贴易被挪用，后期监管的难度较大。需要注意：第一，通过出租房、承租方、政府三方签订协议形式来界定房屋租赁关系；第二，通过收入动态追踪来实现后期动态监管；第三，供给不稳定，不利于长期租住；第四，房租补贴易被挪用，难以专款专用。

国外针对货币补贴问题的应对经验。美国低收入者通过住房局查看出租住房一览表，选出适宜住房，与房主到住房局签订租赁合同，住房局按家庭收入25%确定其应负担的租金，超出部分由住房局直接拨给房主。英国低收入家庭承租住房协会提供的住房，支付能力与租金之间的差额由房租补贴计划承担。

公租房发展展望

发展公租房，宜采取租金补贴方式，运用租金差额补助方式搞活租赁市场，是公租房持续发展的理想途径。首先，退出机制一直是公租房实物配租的难题，货币补贴的灵活性，能保证公租房进退适度，引导低收入家庭住房合理消费，促使其暂时性住房困难阶段完成后，及时退出住房保障群体。其次，筹集社会闲散存量房资源，挖掘租赁市场潜在市场，寻求租户与承租人之间的利益架构点，借助政府力量逐步推动租赁市场供给平衡。再次，调动租赁市场，鼓励低收入家庭寻找房源，既减轻公租房项目配套设置方面的压力，又满足承租家庭工作、子女教育、医疗、交通等居住要求。货币补贴方式的公租房尚处于摸索阶段，在我国部分城市试运行，还未大范围推广，笔者只针对货币补贴进行了宏观的问题分析与解读。在以下方面尚需进一步研究：货币补贴方式公租房结合调研推动政策细化、制度化与清晰化；搭建专业、透明的房源租赁信息平台；公租房管理结构、房主及承租低收入家庭三方联动的租赁流程；政府信任缺失对该项目推广带来的阻力；货币补贴的差额租金发放方式与风险规避；保障公租房实物配租逐步过渡到货币补贴方式的政策连贯稳定性等。

参考文献：

1.吴海瑾.城市化进程中流动人口的住房保障问题研究—兼谈推行公租房制度[J].城市发展研究，2009，16（12）

2.张延群.德国公租房政策对我国的启示[J].中国经贸导刊，2011（14）

3.杨雁.美国公租房发展历程解读[J].人民论坛：中旬刊，2012（11）

4.胡金星，陈杰.荷兰社会住房的发展经验及其启示[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2011，43（2）

5.曾国安，张倩.论发展公租房的必要性、当前定位及未来方向[J].山东社会科学，2011（2）

6.吴海瑾.论中国的房地产正义与多层次住房保障体系构建[J].江海学刊，2011（3）

7.陈杰.发展公租房的难点与对策[J].中国市场，2010（20）

8.王志刚.北京公租房规划设计的实践和前瞻[J].中国房地产，2012（9）

9.钱小利.住房保障制度演进轨迹与现实响应：解析一个实例[J]. 改革，2012（11）

10.王慧琳.我国公租房制度模式分析[J].时代经贸，2010（23）endprint