基于公众参与视角的环境群体性事件

●王玉华

基于公众参与视角的环境群体性事件

●王玉华

近年来我国环境形势日益严峻，环境事故频发，环境群体性事件呈多发态势。环境群体性事件不仅会威胁到社会的稳定，造成政府公信力的下降，更有可能加剧社会的暴力化倾向，化解生态环境引发的群体性环境事件是我们面临的重要课题。世界环境保护的经验表明，积极推进公众参与是解决环境群体性事件的重要方法。我国多发的环境群体性事件凸显了公众参与中存在诸多不足，文章从公众参与的视角深入分析造成环境群体性事件的原因，有针对性地提出完善公众参与、化解我国环境群体性事件的困局措施。

公众参与 环境群体性事件 环境保护

随着我国经济的持续高速发展，我国环境形势日益严峻，环境压力不断增大，导致环境事故频发，环境群体性事件呈多发态势。造成环境群体性事件的原因错综复杂，但是公众参与的缺失是重要导火索。化解生态环境引发的群体性环境事件，成为环境保护工作面临的重大挑战。

一、环境群体性事件凸显了我国公众参与的不足

2012年，环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞披露，自1996年来以来，由环境问题引发的群体性事件一直以年均29%的速度增长。其中由重金属和危化品污染引发的群体性事件呈高发态势，个别事件还上升为暴力冲突，造成了十分恶劣的社会影响。环境群体性事件正不断成为影响社会稳定、制约经济发展的一大重要因素。环境群体性事件的频发暴露出了我国环境保护中存在的诸多问题，更凸显了我国公众参与的不足。

1.环境群体性事件凸显了地方政府重经济轻环保。我国以经济发展为主的发展模式使得地方政府重视经济责任，轻视环境责任。目前，我国很多地方发展经济脱致富的任务仍然繁重，经济发展仍然是考核官员的主要指标，而这种指标又主要是以经济总量和增长速度为核心的，一些地方政府甚至沿用传统的“经济增长一票否决制”的思维，把经济增长作为政府的主要目标。在这种情况下，地方政府很难遏制经济发展的冲动，对高资本投入、高资源消耗、高污染排放的传统经济增长模式有强烈的偏好，用高强度开发向土地、资源、环境要经济效益。相应地把环境保护放到次要位置，甚至不惜牺牲环境换取经济的发展。然而随着经济社会的发展，公众对环境质量的要求提高，当公众的环境诉求与政府的经济发展目标冲突的时候，政府为了经济发展又千方百计维护经济投资，当公众环境诉求无法解决时，只能采取极端手段，造成了环境群体性事件的频发。

2.环境群体性事件凸显了我国公众环境维权意识的增强。随着经济发展和生活质量提高，人们已经开始逐步从基本的物质生活需求向高质量的生活质量需求过渡。在保障基本生存权的同时，将清洁的水和空气等环境要求也作为了基本的利益诉求。最近几年频频爆发环境群体性事件的地区如厦门、大连、浙江、江苏、成都、广东等都是我国经济比较发达、人们物质生活水平比较高的地区，其关注焦点已经从生存问题转到了生活质量问题，环境维权意识日益增强。而由粗放型经济发展带来的严重的环境污染和破坏日益危害着人民群众的身体健康，引发公众普遍关心与担忧，尤其是“癌症村”现象令公众十分恐惧，害怕遭到类似伤害。因此，一旦遇到可能造成污染的环境事件，公众很容易产生抵触情绪和抗议行动，这是导致环境信访和群体性事件增多的重要原因。

3.环境群体性事件凸显了政府对公众参与的忽视。2008年5月1日国务院《政府信息公开条例》和环保部《环境信息公开办法(试行)》的生效，原本给了环保团体和公众很大的希望，以为环境领域的参与式民主进程迎来了春天。但是，现实中政府信息公开的状况令人非常失望。一些地方政府为了促成建设项目，推动本地经济的发展，主观上不愿意公开建设项目的相关信息。社会公众基本无从了解项目审批和建设的完整真实信息，经常是偶然发现了项目“不合法”或“不合理”，而此时的项目，有的未作环境影响评价却已违法开工，有的环境影响评价已在公众参与不充分的情形下匆匆结束。如果没有媒体的曝光，社会公众基本无从了解，更别说参与了。在环境群体性事件酝酿之际，公众通过各种渠道发现项目“不合法”或“不合理”的时候，相关的公众会到政府部分反应意见，表达关切和担忧，对此政府本应积极吸纳公众意见，深入群众中去查明根本的原因，进而为利益受损民众的合理诉求找到可操作的解决途径。而现实中，政府对日趋恶劣的环境问题不予重视，拖延行动甚至听之任之、不予回应，没有通过制度化的渠道对利益受损的民众进行补偿，未对企业的排污和侵害行为进行有效制止。结果，公众的利益诉求无法得到回应和根本解决的时候，只能采取集体对抗的极端方式奋起抗争，结果就酿成了严重的环境群体性事件。

4.环境群体性事件凸显了环评公信力的缺失。我国高度重视环境影响评价工作，2002年出台了《中华人民共和国环境影响评价法》，2006年国家环保总局正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是中国环保领域第一部公众参与的规范性文件。理论上讲，除极个别未评先建项目外，目前全国所有开发建设项目均开展了环境影响评价，我们的环境应该是安全的，尤其是预防和治理措施是到位的。但从我国频发的环境群体性事件看，公众经常对环评的作用和结果是不完全信任的。究其原因，民意表达不畅是重要导火索，环境影响评价过程不够公开，没有广泛发动群众参与其中，对项目可能产生的环境影响和制定的预防措施没有及时有效公之于众。另一方面，不少地方的项目环评论证会、听证会存在着走过场、流于形式的问题。而一些环评机构和专家理解地方政府抓发展的迫切愿望，只要不会造成比较大的环境影响一般不会断然否定项目建设，使得一些环评报告具有先天缺陷。而一些投资者在项目启动后对环评确定的防污治污措施没有认真落实，项目一启动就发生了污染，环评失去了应有作用。另外，在项目建设中，还存在着环境影响评价公众参与造假的严重问题。以上种种原因，导致群众对环评的结果不知晓、作用不认可，环境影响评价缺乏公信力，导致了环境群体性事件的发生。

二、我国公众参与环境保护不足的原因

我国公众参与环境保护的不足既有法律制度方面的原因，也有公众参与方式的因素，更重要的是政府传统管理模式的惯性思维使然。

1.地方政府片面追求GDP，忽视环境保护。纵观近年来全国各地发生的环境群体性事件，其共同点是：发生严重污染的企业往往都是当地的支柱产业，是地方政府的重要财政来源和经济增长的推动力。而经济增长又是衡量政绩的主要指标，地方政府为了政绩，片面追求GDP增长，为招商引资不惜过度地付出环境代价。地方政府之所以不顾公众的利益诉求，片面追求GDP的发展的深层次原因在于我国干部的政绩考核体制。目前，我国对地方官员的考核主要是以经济增长为主要任期考核指标的，基于此，相较于公众的环境利益，地方官员必然优先选择GDP和税收财源的增长，从而导致他们容易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为，并与追求利润的企业家结成利益同盟。由于影响官员政绩和政治前程的是经济增长而不是环境保护，是有资本的企业家而不是分散的公众，面对公众的环境保护和环境利益诉求的时候，地方政府常常会出现立场性的偏差，会优先保护企业，公众免于环境污染以及因污染受害应获得补偿的权利不得不退居次要地位。政府成为某些利益团体的代言人，丧失了作为调节社会矛盾的仲裁者角色。在这种特定的环境下，政府对公众参与采取有意无意的回避态度。更有甚者，一些地方政府直接充当污染企业的“保护伞”，对公众的意见和利益诉求完全漠视，或者采取敷衍的态度，在这种特定的环境下，民众只能放弃制度化的渠道来解决问题的方式，公民政治参与的无序化现象出现，就导致环境群体性事件爆发，这也使得公众对政府的信任度日渐降低。

2.我国公众参与环境保护的法律制度不完善。我国《宪法》并没有将环境权作为公民的一项基本权利而加以确认。现有的立法基本上都没有直接、正面和系统地规定“环境公众参与”，大多都是从间接的角度、侧面和局部地涉及“环境公众参与”。虽然有了若干关于公众参与制度的法律规定，但是没有形成环境知情信息、环境立法参与、行政参与、司法参与和权利救济等各个方面法律逻辑体系。而且目前我国立法赋予政府的权力多于义务，缺乏对政府责任的明确规定，使得确立公众参与制度的目的不能很好实现。而且，我国有限的公众参与制度以末端参与为主，缺少源头参与。《大气污染防治法》和《水污染防治法》中规定：公众有权对污染大气、水环境的行为检举控告。而《环境影响评价法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定，在报批建设项目环境影响报告书前需要征求公众意见。根据上述法律规定，可以看出我国公众参与主要集中在行政过程中的两个阶段：已经发生污染阶段；已经立项的建设项目。环境保护公众参与理应贯穿于有关环境立法、司法、行政等活动的过程中，但现实是公众参与环保主要集中在行政过程的末端，缺少有关环境保护立法等源头参与。总体而言，现行关于公众参与的立法相对分散、较为片面并且法律位阶低：从宏观上看，缺乏对于公众环境参与权等关键事项做出的明确的、直接的和系统性的规定；从微观上看，仅对于环境影响评价的公众参与等个别事项进行了散见的、间接的和局域性的规定。由此导致环境公众参与的主体有限、方式单一和程度不深。

3.重要参与制度存在着执行障碍。政府在发展经济的冲动下，会选择性的执行环境保护政策，导致一些重要参与制度存在执行障碍。首先，环境信息公开制度存在执行障碍。为了保护公众对环境信息的知悉权，《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》使公开环境信息成为政府法定义务，并对公众如何申请获取信息做了程序上的规定。但是一些地方政府在涉及比较敏感的环境信息时，往往进行有意无意的隐瞒，通过尽可能多的方式使信息公示从时间上和空间上都缩至最小范围，避免使公众知晓。其次，听证会制度执行存在着流于形式的问题。听证会制度是重要的公众参与方式之一。听证流于形式同听证制度的优越性发挥也是当前的一个难以解决的矛盾。听证会的参与者往往没有考虑到真正的公众，只是在有限的范围内选择有限公众的形式主义，并不能真正反映民意，表面的公正的模式下很难照顾到利益直接相关群体。即使是公众通过听证参与了环境决策，其对决策的实际影响力以及决策结果的利益相关度也是打着问号的。最后，环境影响评价公众参与存在造假问题。环评在公众参与部分的造假行为，在一定程度上加剧了公众对政府的不信任感，使得质疑、反对新建项目的群众越来越多。

4.公众环境救济渠道不通畅。就目前而言，公众对环境问题的救济渠道主要有举报、信访和诉讼三种。大多数因为环境问题引发的群体性事件中，相关利益群体并没有在事情一开始就采取极端的暴力手段来表达诉求，而是采取举报投诉、选取代表上访、向法院起诉等较为理性的方式来维护自身的合法权益。比起司法救济，行政救济更直接、迅速、有效，而且对于公众而言维权成本低，但举报、信访对部分企业、投资者具有一定的制约力，但对政府确定的重要规划和重大项目等事项就失去了作用。司法诉讼本应是最有效的方式，但我国环境公益诉讼制度不健全，环保官司难打是社会公认的问题，原告起诉难、举证难、法院审判难十分突出，司法救济被大多数公众弃之不用，这些做法使公众离法定的维权渠道越走越远，不利于环境保护的长远发展。有数据显示，“十一五”期间，我国环境信访30多万件、行政复议2614件、行政诉讼980件、刑事诉讼30件，通过司法诉讼渠道解决环境纠纷的不足1%。当制度化的渠道无法得到及时有效的回应，民众一旦遇到政府决策事项，举报和信访遇到阻力时，群众只有选择集体抗争或采取过激方式给政府施压，以寻求解决路径，这就引发了群体性事件。

5.我国环保NGO组织发展滞后。西方国家的环保NGO组织在环境保护和化解社会矛盾方面发挥了非常重要的作用，它们既可以充当政府和民众的桥梁，缓和矛盾，又有助于增强民众参与的专业性，还能监督政府和企业生态保护的自觉性。我国台湾应对环境抗争运动的重要经验之一也是借力社会组织。一旦环境问题产生，通过组织的力量使得环境事件通过协商对话方式得以解决，而不致发展成为群体性事件。由于我国的环保NGO组织起步较晚、数量很少且普遍缺乏政府引导，同时还受到资金、运行体制等多方面的限制，因此发展滞后，使得政府与公众之间沟通的桥梁与枢纽缺失。当环境问题产生时，政府与公众之间就会产生直接、尖锐的矛盾冲突，最终酿成严重的环境群体性事件。

三、完善公众参与，破解环境群体性事件困局

从以上分析中可以看出，公众参与不足是造成环境群体性事件的重要原因，因此我们必须改善公众参与的状况，化解预防环境群体性事件，破解我国环境群体性事件的困局，维护我国社会的和谐稳定和社会的可持续发展。

1.切实转变经济增长方式，建设生态文明。环境群体性事件发生的根源在于高消耗、高排放的粗放型经济增长方式。党的十八大将生态文明建设写入《中国共产党章程》，进一步明确提出了建设生态文明的新要求。要解决环境群体性事件，必须转变经济增长方式。要把粗放式增长转变为集约式发展，把高耗能、高污染转变为低能耗、低污染，把高碳经济转变为低碳经济、绿色经济，从依靠资源消耗向依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，实现“原料和能源低投入—产品高产出—环境低污染”转变，从而实现环境友好、资源节约、人与自然和谐相处的生态文明。长期以来官员考核中GDP的比重过大是经济增长方式难以转变的原因之一。要真正转变经济增长是方式，建设生态文明，必须依靠制度的力量。党的十八大三中全会又明确指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。我们要以此为契机，探索有利于生态文明建设的干部考核制度、责任追究制度、源头保护制度等，真正转变经济增长方式，建设生态文明，从根本上改变经济发展与环境保护不协调的状况，减少环境冲突和群体性事件的发生。

2.完善公众参与环境保护的法律制度。要完善公众参与环境保护的法律制度从根本上来说就要重塑立法指导思想，改变末端参与的模式。《宪法》应当明确将环境权作为公民的基本权利之一，这样作为其子权利的公众参与权才有依托。其他的法律和法规才能对其做更详细的规定。要积极利用当下正在进行《环境保护法》的修订工作的契机，在环境保护基本法的层面，确立和明确环境公众参与制度的应有地位和关键性内容，保证公众参与贯穿于环境保护的始终，改变传统的末端参与模式，鼓励源头参与，这既符合“预防为主，防治结合”的环保政策，也有利于充分保证公众的环境权利，降低公众与政府之间矛盾激化的可能性，使群众依法对环境保护进行公众参与，减少环境群体性事件的发生。等将来条件成熟，应借鉴国际上公众参与比较完善国家的经验，制定专门的《环境公众参与法》，确保公众参与真正实现，保障公众的环境权利。

3.确保公众参与的重要制度执行到位。在目前条件下，当务之急是要确实保证公众参与的重要制度要执行到位。首先，保证环保信息公开制度执行到位。政府要加强信息公开，为公众参与提供基础保障。政府一方面应该完善环境信息披露制度，建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息披露体系，用更加具体的制度和更加可行的程序来保证公众对环境事务的有效参与，充分利用各种媒体的力量，真实有效的发布相关及其，让公众能够及时、准确地了解到自身周边环境的变化，在污染项目引入的前期就可以及时地参与到政府决策中去，增加事前监督的作用，避免污染企业和公众之间的矛盾升级。其次，保证环境影响评价听证制度执行到位。环境影响评价制度对公众参与听证有了明确的规定，但是由于对公众参与的规定过于宽泛、模糊和可操作性不强，导致听证制度执行偏差的现象时有发生，出现了走过场、形式化等严重问题。因此，政府应严格按照法律制度的要求选择听证代表，对听证的程序应更为透明，听证的范围应该尽可能广泛，同时要有相应的惩罚措施。通过强化公民环保参与的实效性，来保证环境决策的科学化及合理化。最后，坚决杜绝环境影响评价公众参与造假。环境影响评价造假会影响公众与政府的关系，是造成全体性环境事件的重要原因，更严重的后果是造成政府公信力的下降，因此要坚决杜绝环境影响评价造假。对于环境影响评价公众参与要坚决按照法定程序严格执行，公众参与要公开透明，接受社会的监督，并且要加大造假违法的责任追究，提高违法成本。

4.畅通公众环境救济渠道。环境群体性事件的发生，其中大多都曾经试图通过法律的救济途径来解决，但是由于行政或司法的环境救济渠道不通畅，导致最后事件以非法律、非理性的方式爆发。因此，保障公众的环境救济权也是保障公众环保参与的重要内容。当前，要完善我国环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度赋予民众就污染和破坏环境的行为提起诉讼的权利，一旦发生因环境权利受到侵害而引起纠纷事件，就可以按照既定的环境公益诉讼程序提起诉讼，这样会最大程度上杜绝非法手段的使用，防范游行、堵路、围攻现象的发生。建立环境公益诉讼制度，突破原有“直接受害人才有权利提起民事诉讼”的现行环境诉讼法律规定，最终形成任何公民都可以为了社会公共利益以自己的名义向国家司法机关提起诉讼的制度，畅通民众参与环境保护的渠道。

5.发挥环境NGO的作用，架起民众与政府沟通的桥梁。在当前社会转型期及环境敏感期，要想有效解决环境群体性事件问题，仅靠政府的力量是远远不够的，必须要借助于社会组织的力量，尤其是具有民间身份的环境NGO。环境NGO组织在我国的环境保护中也发挥了积极作用，比如温州市的民间环保组织在2013年3月份组织的“江湖大会”，对温州的水环境形势及保护进行探讨交流，并就此与政府进行沟通，获得了比较良好的社会效果。因此，我国应加大鼓励、扶植、发展和完善环保NGO的力度，扩大群众性环保组织活动的空间，使它们在倡导节能减排，发动公众生态维护参与、表达民众环保诉求、沟通民众与政府和企业之间的环保交流起重要的纽带作用，这可以降低环境群体性事件所产生的机率，对于从根本上解决环境群体性事件有着重要意义。

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（作者单位：东北林业大学 黑龙江哈尔滨 150040）

（责编：贾伟）

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