农业政策性银行市场化运作的理论解析和机制设计

●李静

农业政策性银行市场化运作的理论解析和机制设计

●李静

农业政策性银行作为政府干预农业经济活动以弥补农村金融市场失灵的重要手段，既要以政府政策为导向,又要遵循银行运行规律和市场经济规则推进市场化运作。文章从政府和市场的关系出发，从理论上探讨了农业政策性银行为什么要推进市场化运作，从机制设计角度探讨了农业政策性银行怎样推进市场化运作，以充分发挥政府调控和市场机制的共同作用。

农业政策性银行 市场化运作 理论解析 机制设计

政策性金融作为政府调控与市场机制的有机结合体，自产生以来，围绕着如何处理好政策性与市场性的关系，如何更好地促进政府调控和市场机制共同发挥作用，进行了大量探索。世界各国政策性金融机构自20世纪90年代以来，越来越多地推进市场化运作，提高了政策性资金的配置效率。随着经济市场化和金融自由化进程加快，我国政策性银行也开始实行市场化运作。政策性银行在市场化运作中，要在贯彻政府产业政策的基础上，为了自身可持续发展，适当追求盈利，往往难以处理好政策性和市场性的关系，在一定程度上暴露出政策性功能定位弱化、业务边界模糊、商业化冲动强烈等问题，由此在理论界和实践部门引起很多争议，政策性银行该不该推进市场化运作？如果要推进市场化运作，该如何寻找政府意图和市场约束的平衡点，以充分发挥政府调控和市场机制的共同作用，从而更有效地发挥政策性金融功能、推动政策性银行可持续发展。这是一个需要从理论上深入探讨的重大课题。本研究从政府和市场的关系出发，以农业政策性银行为例，对政策性银行市场化运作进行理论探讨。

一、政策性银行产生和发展的特殊性要求其实行市场化运作

设立政策性银行是政策性金融的主要形式。政策性金融的产生和发展，主要是建立在市场失灵与政府干预理论基础上的。金融市场在调节金融资源配置中，由于不充分竞争和金融机构的特性，导致“金融市场失灵”，需要政府通过政策性融资活动来矫正，以优化总体资源配置，实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。在政府干预理论基础上，金融控制论、金融约束论为政策性金融理论提供了深入论证。罗纳德·麦金农在《经济自由化的顺序——向市场经济转型中的金融控制》一书中最早提出“金融控制”，认为在经济市场化进程中，国家应进行适当金融控制。20世纪90年代末，赫尔曼、穆尔多克、斯蒂格利茨以东亚经济体在金融管制条件下实现高速经济增长的现实为依据，提出以“政府干预金融发展，为民间部门创造租金，促进实体经济发展”为核心理念的“金融约束论”。政策性金融作为克服市场失灵、实现特定政策目标、政府调控发挥作用的金融资源配置机制，正是金融约束论在政策领域中的一种具体实现方式。

在政策性金融理论基础上，由国家出资建立、负责政策性融资业务的政策性银行，作为政府干预市场、配置资源的重要手段应运而生。政策性银行从它一产生就与政府有着千丝万缕联系，其存在由政府决定，资本和运营条件由政府提供，融资领域和职能范围由政府决定，要体现政府经济政策，接受政府部门的业务指导和监督管理。一方面，政府是政策性银行资金的主要来源，是其所享有的各种政策性优惠和利差补贴的赋予者，在很多时候又是最终风险的承担者。另一方面，政策性银行承担着政府所赋予的特殊经济金融职能，目的是贯彻国家产业政策，弥补资金配置的市场机制在实现社会合理性目标方面的缺陷，达到资源配置的经济效率性和社会合理性的协调统一。政策性银行的本质属性是政策性，体现为贯彻社会经济政策、传导政府意图、发挥政策导向三个方面。政策性银行的运作要以政府政策为导向，以贯彻国家的某种特殊产业或社会政策为主要目的，以国家信用为基础，针对特定领域、行业、地区和项目，以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供金融支持。

但政策性银行并不以国家权力机构的身份干预市场，既不是简单的政府干预，也不是财政行为，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与资金融通活动，具有与商业性金融机构相同的金融中介功能，要通过负债业务来吸收资金，再通过资产业务把资金投向所需领域或项目。政策性资金融通的最终结果要实现还本付息，至少要求还本，要在政府弥补了政策性业务低利率导致的亏损后，政策性资金能顺利收回并循环使用。这要求政策性银行要遵循银行经营规律和市场经济规则，运用市场手段开展经营管理，要满足银行的安全性、流动性和盈利性要求。政策性银行虽然不以盈利为主要目标，政府往往只要求其能基本实现保本微利经营，但政策性银行为了实现可持续发展，应在贯彻执行政府政策的前提下，追求项目的有效性和贷款可偿还性，适当合理地追求市场性业绩。

政策性金融作为一种服从、服务于政府政策意图的特殊金融形式，是介于财政资金直接投入与商业性资金融通之间的一种资金融通方式，它结合了财政与金融、行政性与市场性、宏观与微观、无偿与有偿的特性，适应了政府调控这只“看得见的手”与市场机制这只“看不见的手”相协调配合、以优化社会资源配置的客观要求。承担着政策性金融业务的政策性银行，成为政府调控与市场机制有机结合的重要载体，运行目标要兼顾政策性和市场性。政策性目标旨在贯彻国家经济社会发展政策，是政策性银行存在和发展的前提和基础，决定着政策性银行的主要运作方向。市场性目标从属于、服务于政策性目标，是政策性银行作为银行在经营管理运作过程中需要遵循的目标，是其有别于财政预算部门的根本所在，目的是要提高政策性资金的使用效率，更好地实现政策性目标，实现政策性银行可持续发展。

政策性与市场性的关系，归根结底是政府和市场两种社会资源配置机制的关系。政府是否应介入市场，从亚当·斯密提出“看不见的手”理论，认为政府不应直接介入和干预经济运行，而仅仅作为市场经济“守夜人”开始，经历了反对干预—主张干预—减少干预—适度干预，呈现出反复争论、逐步融合的态势。青木昌彦（1996）提出“市场增进论”，把政府看成与经济体系相互作用的一个参与者，强调通过一种机制，使政府政策的目标定位于改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。它强调政府的作用在于增进民间部门的协调能力并使其依靠自身能力解决市场失灵问题，而不是代替民间部门去解决市场失灵问题。

根据政府与市场的关系理论，政策性银行要想处理好政策性和市场性的关系，充分发挥政策性金融职能，就要努力寻求政府和市场的协调配合，寻找政府意图和市场约束的平衡点。一方面，由于政策性银行承担着政府所赋予的特殊经济金融职能，其生存发展离不开政府支持和适度干预。另一方面，政府不能过度干预政策性银行运作，政策性银行要充分运用市场机制提高资金运作效率，维持自身可持续发展。政策性金融在功能定位上隐含着向金融抑制的可能过渡，如果缺乏相应的市场约束，不用承担经营风险和经营成本，在内部激励机制和监督机制不完善的情况下，政策性资金容易遭到无约束占用，政策性金融容易成为一种损失资金配置效率的制度安排，不仅难以建立资金的循环利用机制，也从根本上与社会合理性目标相悖。

政策性银行要寻找政府调控与市场机制的平衡点，就要在政府目标与市场化运作之间寻求平衡，要在具体的微观的运营管理中，根据市场经济规则与要求，按照企业化运营方式，推进市场化运作，充分配置资源，提高经营效率，降低金融风险，从而更好地体现政府意志，实现政府目标，更加有利于政策性功能的发挥和政策性银行的可持续发展。政策性银行的市场化运作，实质是要在政策性任务约束下，在经营管理中充分利用市场机制、在银行和市场的框架内开展业务活动。

二、农业政策性银行市场化运作的目标选择

田国强（2000）指出，经济机制设计理论是研究在自由选择、自愿交换、信息不完全及决策分散化的条件下，能否设计一套机制(规则或制度)来达到既定目标的理论。由此，机制设计要围绕特定目标展开。探讨农业政策性银行市场化运作的机制设计，首先要明确农业政策性银行市场化运作的定位和特定目标。

国外政策性金融机构市场化运作主要有三种路径：一是转变成为整体市场化运作、金融业务完全受市场条件约束的商业性金融机构。二是在坚持政策性银行性质前提下，建立健全市场化运作机制，实现可持续发展。三是在从事政策性业务同时，大力开展商业性业务，实现可持续发展。第一种路径实际是放弃政策性，实行商业化转型。第二种路径是在坚持政策性银行性质前提下建立健全市场化运作机制。第三种路径是政策性业务与商业性业务两条腿走路，通过实行母子公司模式实现两类业务的分别管理。根据三种市场化运作路径，我国农业政策性银行市场化运作的定位和目标选择，需要首先解决两个问题，一是农业政策性银行要不要坚持政策性；二是农业政策性银行要不要发展商业性业务。

（一）农业政策性银行要不要坚持政策性

国际经验表明农业政策性银行发挥重要作用。美国、日本、韩国、法国、加拿大等发达国家，泰国、印度、菲律宾、摩洛哥等发展中国家都设有农业政策性金融机构，政策性金融机构在国家农业贷款中占有很大份额，成为这些国家农业和农村发展的强大支撑，如泰国农业与农业合作社银行提供了80%的农业贷款，丹麦抵押银行提供了75%～80%的农业资金投入。

结合我国实际情况看，农业政策性金融在现阶段不可或缺。首先，我国解决“三农”问题的紧迫性和艰巨性需要政策性金融给予支持。我国是农业大国，由于农业生产的高风险性和农业投资的低收益性，商业性金融的市场化配置形成了对农业领域投资的限制。同时，由于财力所限，我国财政支农在财政支出中的比重还不到10%。因而需要发展农业政策性金融，为农业农村发展提供强有力资金支持。其次，金融支农缺口大需要政策性金融支持。随着我国新农村建设的深入推进，农业农村产业结构的调整升级，现代农业的加快发展，农业农村领域对信贷资金的需求量不断增大。据银监会2006年初步测算数据，到2020年，我国新农村建设需要新增资金15万亿～20万亿元人民币。与巨大资金需求相矛盾的是，资金的趋利性致使大量农村资金不断流失。据有关部门统计，县域级金融机构新增存款转化为当地信贷投入的比率不足30%。种种因素导致巨大的农村金融缺口，需要农业政策性金融充分发挥作用。其三，WTO规则的约束需要政策性金融支持农业。WTO农业协议对各成员国国内支持政策进行严格限制，我国农业政策性金融可以充分利用WTO绿箱政策，加大对农业农村经济的支持力度。可见，我国农业政策性金融不可缺少。党中央、国务院自2004年以来，多次强调要“加大政策性金融支农力度”、“强化农业发展银行政策性职能定位”，表明要强化农业政策性金融的决心。这些都表明，农业政策性银行需要在坚持政策性前提下实现可持续发展。

（二）农业政策性银行要不要发展商业性业务

农发行从2005年开办商业性业务以来，商业性贷款规模呈现先升后降的局面。2009年的商业性贷款余额比2005年末增长了2.4倍；商业性贷款占比达36.48%，比2005年提高了16.58个百分点。自2010年开始，商业性贷款规模呈现逐年下降态势，2010年比2009年减少了2183.84亿元。商业性贷款余额在2011年末下降到3066亿元，占全部贷款余额的16.35%；2012年末降到2492亿元，占比11.41%；2013年末降到1909.5亿元，占比7.64%。显示出农发行商业性贷款规模呈逐渐压缩态势。

农发行所开办的商业性业务，主要集中在农业产业化龙头企业和加工企业贷款、农业小企业贷款等。农发行涉足商业性业务，尽管缓解了涉农企业流动资金不足的矛盾，但不可避免地与其他涉农金融机构形成一定业务交叉和业务竞争。以湖南省为例，据农发行湖南省分行课题组（2012）调查，2011年6月末，岳阳、湘潭、怀化三市农发行在28家有交叉贷款的商业性贷款客户20.03亿元的贷款中，农发行占到85.77%，其他金融机构贷款仅占14.23%。农发行对这些有交叉贷款的商业性贷款企业，发挥了供贷主渠道作用。由此，农发行开展商业性业务，容易让外界质疑：其政策性银行特色如何保持？农发行2013年年初全国分行行长会议明确提出，中央明确要求农发行强化政策性职能，要审慎把握商业性业务发展。与打不打“白条”无关的商业性业务，要控制新增，优化存量结构，该退出就退出。2013年以来，农发行的商业性贷款规模控制压缩趋势明显。农发行扣除票据转贴现资产的商业性贷款余额在2013年末下降到1757.8亿元，比年初减少397.6亿元，同比多减154.7亿元；2014年1月末，下降到1757.3亿元。因此，从国家设立农业政策性银行的初衷和农发行开展信贷业务的实践看，农业政策性银行的商业性业务需要适当控制和压缩。

综上分析，我国农业政策性银行还需要坚持政策性定位，适当控制压缩商业性业务，农业政策性银行应在坚持政策性前提下推进市场化运作，围绕更好地贯彻落实国家发展农业农村经济的战略意图，运用市场机制，不断提高政策性资金的运作效率，强化政策性金融的支农力度。

三、农业政策性银行市场化运作的系统化设计

经济机制的设计，既要考虑信息效率问题，着眼于所设计机制是否只需较少信息运行成本，又要关注经济主体积极性问题，着眼于在所设计机制下，每个参与者即使追求个人目标，其客观效果是否也能达到机制设计者所要实现的既定目标。农业政策性银行推进市场化运作要进行系统化设计，既要注重外部经济环境建设，又要重视内部配置机制构建，要通过内外两方面的机制构建，使所制定机制能够激发和调动起每个参与者的积极性，使参与者在最大化追求个人利益的同时，也达到农业政策性银行市场化运作所要达到的公共目标。

（一）外部经济环境建设

1.法律环境：以政策性银行立法保障政府与市场协调均衡。尽快制定农业政策性银行法，以法律法规形式明确规定农业政策性银行市场化运作过程中的职能定位、业务范围、支持重点、内部权力结构、经营管理体制、主要领导人任免、董事会组成与权力、与政府各相关部门关系、外部监管、扶持政策等，使政府对农业政策性银行的管理更透明，确保其自主决策、自我约束、依法合规经营，确保监管部门依法监管，促进农业政策性银行健康发展。

2.监管环境：建立完善监管机制以实现政策性目标。在监管内容上，包括监督政策性银行实现政策目标和市场性目标的情况。在监管机构上，财政部应侧重政策性监管，人民银行、银监会等市场监管机构应进行金融性监管。在监管标准体系中，包括对市场准入、资本充足率、经营活动、利率、市场退出等方面的监管。在监管指标体系设计上，要注意区分国家政策指令性贷款、政策指导性贷款和农业政策性银行自营性贷款，有效结合合规性监管和风险性监管，并使监管重心从合规性监管转向风险性监管。

3.政策环境：建立风险补偿机制以支持市场性目标实现。农业政策性银行是代表国家利益从事政策性业务，其业务主要集中在商业银行不愿介入的“三农”弱质产业领域，风险大，收益低，政府理应对其提供必要和适度的支持。应建立资本金动态补充机制，完善风险拨备机制，并实行优惠的财税政策，减免农业政策性银行的营业税和所得税，将减免税收用于充实资本金、补偿风险，或成立支农基金。

4.考评环境：建立激励约束机制以实现政策性目标和市场性目标的和谐统一。应主要围绕农业政策性银行贯彻执行政府支农政策、信贷资产安全、政策性目标实现情况、国有资产保值增值、市场性业绩等方面，建立完善科学合理的考核评价体系，把经营绩效考评结果同农业政策性银行的工资总额、费用安排等直接挂钩，进一步激发农业政策性银行员工的积极性和创造性。建立完善对分支机构、不同业务条线、不同部门的考核评价办法，将考评结果与信贷资源、财务资源和绩效工资等的配置直接挂钩，优化资源配置，强化激励约束。

（二）内部配置机制构建

1.完善市场导向的组织架构体系。农业政策性银行应建立权责明确、有效制衡的法人治理结构，建立开展市场化运作的科学决策机制，以总行作为决策指挥中心，把省级分行建设成管理中心，把二级分行建设成为经营管理的基础平台，把县级支行建设成为业务前台，实现扁平化管理。

2.完善市场化的金融创新机制。完善多元的市场化筹融资模式，增强自主筹资能力。随着国家宏观调控政策变化，适时调整业务范围和支持重点。在支持粮棉油收购储备这一主体业务基础上，加大力度支持农村发展改革中的重点领域和薄弱环节，加快发展国际业务、中间业务和投资业务，审慎把握商业性业务。创新金融产品和服务方式，提升金融服务水平。

3.完善市场化的全面风险管理机制。参照巴塞尔新资本协议精神，依照市场化原则，实施全面的风险管理，完善市场化的信贷管理机制，建立分工合理、权责明确、运转协调、权力制衡的内控机制，完善事前有防范、事中有监控、事后有监督的风险防控机制，构建具有现代农业政策性银行特点的风险管理体系。

4.完善市场化的人力资源管理机制。农业政策性银行一方面应努力营造市场化运作的文化环境，把市场观念引入银行决策和业务流程，培养和强化员工的有效发展意识、创新发展意识、市场竞争意识、风险管理意识。另一方面，应重视引进专业人才和复合型人才，建立完善市场化的选人、进人、用人机制，建设一支熟悉市场经济和现代金融，敢于创新、勇于开拓的专业化人员队伍。

[1]青木昌彦.东亚经济发展中政府作用的新诠释:市场增进论.经济社会体制比较, 1996,5:1～11；6:48～57

[2]田国强.激励、信息与经济机制.北京：北京大学出版社，2000

（责编：若佳）

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1004-4914（2014）06-008-03

李静，中国农业大学管理学博士，财政部财政科学研究所应用经济学博士后，工作单位：中国农业发展银行研究室北京100045）