昭通耕地的保护和开发利用

2014-07-30胡德波

云南农业 2014年7期

胡德波

（昭通市土壤肥料工作站,云南昭通 657000）

1 耕地保护的意义

昭通是一个典型的农业大市，也是一个经济社会快速发展的地级城市，随着城市化、工业化的不断发展，工业和城市发展用地的刚性增长；人口的不断增长，凸显出来的人地矛盾；加之不注意环境保护造成的耕地污染、耕地流失，以及自然灾害造成的耕地流失，对昭通市的耕地造成了严重的威胁，对保护粮食安全形成了严峻挑战，因此加大力度保护耕地，合理开发利用耕地刻不容缓。

2 昭通耕地保护和开发利用地域性分析

2.1 昭通的基本情况

昭通位于云、贵、川三省结合部，山区面积占国土面积的97%。总人口560万，其中农业人口507万，占总人口的91%，为典型的山区农业大市。2009年末全市实现农业生产总值108亿元，粮食产量达到164.3万t，农民人均纯收入2445元；主要农作物播种面积和产业发展规模：玉米19.8万hm2，水稻3.4 万 hm2，马铃薯 16 万 hm2，蔬菜 7.88 万 hm2，苹果 1.63万 hm2，桑园 1.5万 hm2，魔芋 1.14万 hm2。

2.2 昭通的土壤构成情况

由于受特殊的地形地貌及复杂多样的立体气候影响，昭通土壤种类繁多，共有8个土纲、14个土类、22个亚类、51个土属、113个土种及41个山地土壤。

2.3 耕地数量变化及耕地后备资源情况

2.3.1 现有耕地数量变化。昭通市2001年至2010年耕地总资源逐渐下降，2001年年初耕地总资源405695hm2，2010年耕地总资源减少到376125hm2，共减少29570hm2，而人口从2001年的501.89万人增加到2010年的574.24万人，人均耕地则从2001年的人均807.1m2（1.21亩）减少到2010年的人均耕地653.7m2（0.98亩），十年人均减少153.4m2（0.23亩），人均占有耕地远低于云南省人均920.5m2（1.38亩）的平均水平，耕地形势不容乐观。

2.3.2 耕地后备资源情况。从调查情况看，昭通市可开垦的草地、盐碱地、沼泽地、滩涂、其他地只有4.67万hm2余。而未开垦的土地中，主要为未利用的荒草地和滩涂，但荒草地由于水利设施条件的限制和开垦后对生态环境的不良影响，部分荒草地难以开垦成耕地，而可开垦的滩涂，基本上在水库和河流的洪水位以下，为了防洪需要，也只能开垦一小部分。总体来说，耕地后备资源不足。

2.4 耕地质量变化

2.4.1 利用效益。2001年至2010年全市粮食作物播种面积逐年增加，2001年粮食作物播种面积475335hm2增加到2010年的496116hm2；粮食总产从2001年的1303456t增加到2010年1759368t；亩产从2001年的182.8kg增加到2010年的236.4kg；从肥料投入看2001年每千克肥料产粮11.7kg，2010年每千克肥料产粮10.16kg，最低的是2005年每千克肥料产粮只有9.25kg。10年粮食单产和肥料投入反映出耕地的利用效益不高。

2.4.2 耕地利用后的经济效益。农业总产值是反映一个地方或一个区域耕地利用后的经济效益，2001年至2010年全市耕地亩产值从461.27元增加到943.13元，按2001年的不变价计算，实际亩产值只有424.7元，反映出耕地利用的经济效益不高甚至有下降的趋势。

2.4.3 耕地面源污染。

1）化肥的污染。一是施用化肥养分结构配比不合理，目前氮、磷、钾肥施用比例平均为 1∶0.24∶0.18。习惯施肥上仍以重氮磷轻钾肥为主，少施或不施微量元素肥料，没有因土因作物施肥，肥料养分利用率低，当季肥料养分利用率一般仅15%～25%，常此以来致使土壤养分不平衡加剧。二是施用化肥品种结构不合理，目前仍以施用尿素、普钙、钙镁磷肥、氯化钾、硫酸钾等单质化肥为主，较好的肥料品种有机无机复混肥和复合肥料施用仍占少部分。三是有机肥投入不足，20世纪80年代平均亩投入有机肥1000～1500kg，而现在平均亩投入量不足500 kg。四是化学肥料的使用逐年增加，2001年至2010年每年的化肥（按折纯法计）使用量从95065t上升到131229t，化肥亩用量从15.62kg上升到23.26 kg，平均每年增加0.8kg。化肥不合理施用和逐年增加施用量，造成土壤板结，破坏土壤理化性状，导致土壤质量下降。

2）农药的污染。2001年至2010年全市农药使用量从989t上升到1351t，亩用量从0.16kg上升到0.24kg。现在无论是生产水果蔬菜，还是粮食油料，很少能离开农药。且农药的使用量逐年增加，残留在土壤和空气中的农药逐渐增大，不但对土壤形成污染，而且对土壤中的有益微生物也会形成危害，最后造成土壤质量下降。

3）地膜的污染。2001年至2010年全市地膜的使用量从4150t上升至4906t，面积从79131hm2上升到80821hm2，地膜亩用量从3.5kg上升到4.9kg，地膜的推广使用，较大地提高了农业产量，同时由于地膜无法回收，废膜无人收购或收购价格太低，在土壤中留下不少废膜无法腐烂，影响土壤水、肥、气、热的良性循环，从而降低耕地质量。

4）现代垃圾的污染。现在的耕地里，随处都可以见到一些塑料袋、玻璃瓶、医疗垃圾、煤渣之类的东西，这些东西一部分是随农家肥进入耕地，另一部分是随大风或雨水进入耕地，天长日久，便会对耕地形成污染。

2.4.4 耕地物理变化。

1）耕地土层厚度的变化。根据第二次土壤普查资料统计，耕层厚度大于20cm占14%，13～20cm占69.4%，小于13cm占16.6%。目前根据昭阳区和镇雄县的调查情况看：耕层厚度大于20cm占13.7%，13～20cm占52.3%，小于13cm占24%。耕层厚度的变化主要是水土流失和耕作方式所产生的。

2）农田基础设施建设。昭通市基础设施建设还很薄弱，2001年至2010年耕地旱涝保收面积从42350hm2上升到55100hm2，旱涝保收指数从10.4%上升到14.6%，总体反映昭通市农田水利化程度还很低，抗御自然灾害的能力还很差。

3）十年耕地地力变化。从数据分析看，总体一、二级地减少，三、四级地增加，耕地质量有下降趋势。

3 昭通耕地保护和开发利用的优势及存在的主要问题

3.1 昭通耕地保护和开发利用的优势

一是昭通目前城市化率还很低，在城市发展过程中有时间和空间进行规划。昭通目前的城市化率只有21%，比全国45%低24个百分点，虽然在今后一段时间内，随着城市的发展，土地需求量较大，但是可以在现在加以认真规划，并借鉴耕地保护做得很好的城市发展经验，认真做好规划，提高土地利用效率。二是工业不是很发达，工业污染还不是很严重，只要现在加以治理，还为时未晚。三是有一定的土地储备。根据昭通市第二次土壤普查，可开垦的草地、盐碱地、沼泽地、滩涂、其他地有4.67万hm2余。还是有一定的可利用土地储备资源，只要加大耕地质量建设的力度，这部分地是可利用的。四是耕地开发利用潜力大。一方面38.6万hm2常用耕地中，高产地只有12.6万hm2，还有26万hm2地属于中低产田地，只要加大改造力度，耕地增产增收空间还较大。另一方面，土地规模化经营才起步，产业发展很滞后，在以后的工作中，切实加以规划，加大工作力度，土地的产出率还有较大提高空间。

3.2 昭通耕地保护和开发利用存在的主要问题

一是盲目追求经济发展，轻可持续发展。

二是规划滞后，导致重复建设和浪费土地资源的现象严重。

从表1可以看出，昭通的房屋利用效益比较低，在中心城市的建筑规模还远远达不到城市的发展要求；从以上情况看出，农村每人所占房屋比例过大，造成的浪费较多。另外，农村许多基础设施建设，比如道路、房屋、工厂、开发区建了又建或者建了就一直闲置，不能发挥效益和使用的现象比比皆是。另一方面，很多建设起来的工厂或企业，在规划过程中，缺乏科学规划和对环境污染的评估，生产或开工运行起来，排污不达标，为追求经济的相对增长，不但不关闭这些污染企业或工厂，相反听之任之，导致的结果就是排放的污水、废气、废渣直接进入田地，对周围环境造成严重的污染，造成耕地质量下降，有的甚至无法生产种植，生态恶化。

表1 全市市、县中心城市房屋建筑情况（对100户相连房屋调查）

三是规模化、集约型发展滞后。昭通市目前上33.33～66.67hm2(500～1000亩)土地流转规模种植的还没有，6.67～20hm2(100～300 亩)规模种植的只有5家。虽然有涉农企业16家，但能实现原料自给、基地规模能带动农民、满足生产需要的，也只有1～2家，大部分农村土地都还停留在各自生产、各自销售的生产境地，从而导致农村土地生产成本较高，土地产出率低。

四是基础设施差，科技措施的推广力度不够，未能充分利用好现有耕地资源。一方面昭通目前的水利化率只有34.7%，高产稳产农田不到二百万亩，在每年的农业生产中，靠天吃饭的农业生产态势依然严重。比如在2011年百年不遇的春夏秋连旱自然灾害面前，有灌溉条件的土地，农作物获得了丰收，反之，则遭到了大幅度的减产。另一方面，昭通市山高坡陡，农业科技措施的推广，在条件好的地方，得到了很好的发展，增产效果明显，然而在偏远的农村，由于科技措施推广不到位，种植水平还停留在原始水平，导致大量土地种植农作物产量低。在坝区的耕地亩产量有的可以达到吨粮，而在山区有的200kg都难以达到。据统计，2010年，昭通的粮食总产量168万t，耕地总面积38.6万hm2，平均亩产量290kg。

五是在实际执行过程中，由于宣传不到位，地方政府没有相应配套的措施，同时由于地方经济保护主义，导致在实行过程中，许多政策落实不到位。

4 建议和措施

4.1 加大宣传力度，增强珍惜土地的忧患意识

一是加大宣传教育力度，深入宣传耕地保护在经济社会发展中的重大战略意义，形成珍惜土地，保护耕地，齐抓共管的良好社会氛围。二是推广宣传，牢固树立资源忧患意识，认清耕地资源的严峻形式，从而让每一级组织、每一个公民都清楚的认识到，要实现经济社会的可持续发展，必须坚持实行最严格的土地制度不动摇，处理好保护与发展的关系，切实改变重经济发展，忽视耕地保护的片面认识。三是通过加大政策法规宣传，增强公民的法制意识。耕地保护是一个社会系统工程，其基础是提高农民对耕地保护的认识，明白自己在耕地保护工作中的职责、权利和义务。

4.2 强化政策的执行力度，加强政府的责任意识

要重点坚持：一是土地用途管制制度。土地用途管制制度是加强土地资源管理的基本制度，要结合实际，坚决做到设立基本农田保护标志牌、建立地方耕地红线底线，对所需占用的土地严格审批、环境评估，使用督促。二是占补平衡制度。田耕地占补平衡制度是严格保护耕地的法定内容。从实现经济社会可持续发展战略出发，在强调总量平衡时注意强调生态平衡，甚至将生态问题作为耕地总量平衡理念的一部分，赋予耕地总量平衡理念以新的内涵，做到两个平衡一起抓。三是建立健全耕地保护奖惩制度。通过完善的政绩考核评价体系促使地方政府建立全面、协调、可持续的发展观，将耕地保护纳入各级政府目标责任制，作为考核政府领导政绩的一个重要内容。四是加强城市建设和其他建设的规划，做到规范、合格、科学的规划。任何建设规划必须先行，规划必须按可持续发展的要求，规划的好坏直接影响对耕地或土地的利用效率。五是必须宣传利用好土地流转政策，切实推进规模化、集约化发展模式，减少耕地的生产成本，提高土地的产出率。

4.3 建立用地听证制度和引入社会监督、司法机制

应将土地利用规划内容，特别是土地用途管理内容以各种方式向社会公布，让公众按规划用途，自觉合理利用土地。在此基础上，与立法机关、司法机关、行政执法监督部门、新闻单位、社会团体、城乡居民建立定期联系和监督网络，让社会共同监督耕地保护的实施情况。同时，建立严格的耕地保护执法和监督查处制度，采取行政、经济、法律等手段，及时发现和纠正违反耕地保护法规的行为，严厉查处有法不依、执法不严和以言代法、以权代法的违法行为，维护法律的权威性；对破坏耕地构成犯罪的，要追究刑事责任。

4.4 建立耕地保护动态监测系统

加强耕地保护信息系统建设，提高耕地保护的技术支撑能力。完善土地变更登记，及时汇总，及时输入，这是信息库更新的重要来源；建立合理的观察网，进行定期观察或定点固定观察；建立自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系，以便不断获取和检验信息。同时，应充分应用现代遥感等高新技术，建立耕地保护预警系统，及时监测耕地变更状况，尤其是城市周围的耕地利用情况，为耕地保护和执法检查提供科学依据。

4.5 重视“农转非”土地表土和农业科技措施的利用

应建立“农转非”土地表土再利用制度。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。至少要将表层20cm的土地土壤取出再利用，在生态条件许可的情况下对劣土地等地进行土壤改良。暂时没有条件利用的，可以在城市小区中堆积成假山储存起来，上面搞绿化，不能废弃，更不能做建材原料用。表土再利用费用列入用地单位建设预算，政府可以设立专门基金，用于鼓励表土的再利用。针对昭通土地后备资源开发的现状，应该进一步加大对土地整理和复垦的力度，特别是加强重点区县基本农田整理和农村建设用地整理,通过加大科技措施的推广力度，提高耕地的产出率。要利用现在很好的惠农政策，切实抓好中低产田地改造，要加大测土配方施肥技术的推广，真正做到科学施肥，减少面源污染，改良土壤；加大有机肥料的施用，有效改变土壤的理化性质。要切实推广增产性、实用性较好的科技增产措施。从而提高土地质量，改善土地生态环境，提高耕地的农业综合生产能力。

4.6 保护脆弱的生态环境,防止耕地质量的进一步恶化

城镇建设应尽量减少占用自然条件好、适宜发展农业的耕地资源，必须切实集约利用城市建设用地，以减缓耕地资源所面临的压力。耕地保护既要保护耕地的资源本身，又要保护生态环境。城镇、能源、交通、水利建设、乡镇企业发展、旅游资源开发等各项建设要注意保护环境，不能以破坏生态环境为代价。所有建设项目可行性论证必须作环境影响评价研究，并通过环保部门审查。农业生产发展、各类农业综合开发和基地建设要与保护环境结合起来，加强生态退耕、水土流失综合治理，确保农业可持续发展。加强宜农荒地的管理，制定规范性的审批办法，确保新垦耕地不破坏原有的生态环境。重点整治耕地生态环境和改造中低产田地，提高耕地质量。对于灌溉条件好、坡度平缓的优质耕地，需进一步规范农村工业的发展，加强对耕地环境污染的监测和治理。此外，还应该加大基础设施建设，特别是加大对水利设施、高稳产农田建设力度，减少灾害对耕地产出率的影响，提高土地的利用效益和质量。

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