城镇化进程中的教育管理体制改革问题

柯春晖 褚宏启 张雪 黄浩淼

作为21世纪影响人类历史进程的两件大事之一①，城镇化已经并正在继续深刻改变着中国社会的面貌，对教育事业的改革发展产生着重大影响，从而不可避免地对教育管理体制和教育管理的方式、方法、手段等提出新的要求和挑战。究竟城镇化进程对教育管理体制提出了哪些新的要求和挑战？过去这些年在应对城镇化的要求和挑战、推进教育管理体制改革、转变教育管理方式等方面有哪些做法和进展？目前存在哪些困难和问题？应如何进一步继续推进？这些既是理论问题，也是实践问题。结合《教育规划纲要》的任务分工和全国科学教育规划相关课题，2013年以来，教育部政策法规司联合北京师范大学和广东、江苏、湖北、上海、辽宁、河南、陕西等省市教育厅（教委），成都、无锡、东莞、顺义、浦东等市（区）教育局（教委）和有关学校研究机构共同开展了“城镇化进程中教育管理体制改革问题研究”，目前已形成了一些初步成果。本文结合研究的情况，选取流动人口子女教育、教师在城乡间流动所引发的教育管理问题及构建城乡一体的教育管理体制进行一些讨论。

一、流动人口子女教育管理问题：如何突破城乡二元管理体制

城镇化最显著的表征就是人口从农村向城镇集中，即人口的大规模迁移。改革开放以来，已经有2亿多人口从农村转移到城市，此外每年有2亿农民工流动在城市和农村之间，有人预计未来六七年将至少还有几千万农村富余劳动力转移到城市。当前教育的许多问题与人口的大规模流动密切相关。首先是流动人口特别是农民工子女的教育问题，其中包括随迁子女和留守儿童两个群体。

长时间里，农民工子女教育问题一直是社会的热点问题和公共政策的重要议题。随着本世纪初“两为主”政策的确立和不断推进，随迁子女在流入地接受义务教育问题得到了较好解决。据统计，2013年全国义务教育阶段在校随迁子女1614万人，约80%在公办学校就读。而近年“两个全面纳入”政策的提出，则标志着随迁子女教育政策的平等性、包容性更加明显。在党和政府的高度重视下，随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试也开始破冰。留守儿童问题过去这些年受到各个方面的高度重视，关爱与服务体系不断完善。伴随着农民工子女教育问题的解决，我国的教育管理体制特别是农村义务教育管理体制不断变革、调整。“以县为主”义务教育管理体制的确立以及后来不断强调提高统筹层级，其中一个重要旨归是为了更加有效地解决诸如农民工子女教育等问题。实践中，各地都探索了许多有效的针对流动人口子女的教育管理方式、方法和手段。

但是，现有的所有针对流动人口或农民工子女的教育政策都是在至今仍存的城乡二元、城乡分割的体制下作出的，有不得不如此的意味，先天包含有矛盾的因素。其中最突出的有两个问题：一是城乡二元的户籍制度仍然是农民工子女教育问题难以跨越的障碍。数量庞大的留守儿童过着“隔代照看”的生活，其中原因很多，根本在于户籍制度阻碍了他们流向城市的脚步。异地高考问题同样如此，2014年全国有28个省份5.6万名符合条件的随迁子女在流入地参加高考，但相对于1000多万的随迁子女，这不能说是一个令人鼓舞的数字，异地高考问题的症结也还是城乡二元的户籍制度。二是“两为主”政策与现行财政体制的冲突。有人认为“两为主”的实质是由中央政府将流出地政府的义务教育责任转嫁到了流入地政府身上。一方面，流入地政府的义务教育责任和经费投入大幅增加，但却因为是经济发达地区，无法得到中央政府的补偿；另一方面，流出地政府由于是农村地区或中西部，不仅可以得到中央政府的经费补偿，而且还豁免了对流出儿童的义务教育责任。事权与财权不一致影响了流入地政府的积极性。以江苏无锡为例，2013年全市义务教育适龄随迁子女超过17万人，以5000万元建设一所1000人规模学校的标准计算，新建学校投入需85亿元；以当地生均教育事业费标准计算，每年投入需超过20亿元。再以广东东莞为例，截至2012年年底，共有60.91万名非户籍学生在义务教育阶段就读，按当年中小学培养成本的标准测算，每年需投入69.78亿元，这给人口流入大省和市县造成了较大压力。即使近年来中央和省级财政逐步探索对农民工子女教育支出进行转移支付，但由于比例低、金额少，不足以弥补地方的教育支出成本，很大程度上影响了农民工子女教育问题的解决。

从根本上解决农民工子女教育问题，有赖于彻底破除城乡二元的体制，特别是打破户籍制度的束缚。现有条件下提高教育财政的统筹层次、加大财政转移支付力度，被认为是解决问题的现实选择。国际经验表明，大部分国家在义务教育财政投资体制上选择了集中模式或相对集中模式，意味着中央和省级政府应是义务教育的分担主体。中央和省级政府要在解决农民工子女教育问题方面发挥更多作用，逐步提高中央、省级财政义务教育投入比例，将义务教育经费保障从“以县为主”改变为以中央、省财政投入为主。同时，要通过制度化转移支付，根据流入地义务教育阶段随迁子女实际在校生人数划拨，弥补人口流入大省、大市的部分教育成本，在解决随迁子女跨省、跨市流动方面承担更多责任。解决农民工子女的教育问题，需要有更大的政策突破。

二、城乡教师流动与管理问题：如何打破交流的政策壁垒

教师在城乡之间流动特别是从农村流向城市是长期以来的常态化现象，城镇化、学生流动、农村学校数量减少等因素，加剧了农村教师流向城市，体现在农村流向城镇、中小城镇流向城市、市县流向省会城市、边远落后地区流向经济文化发达地区。加上由于教师补充机制不畅，导致农村学校教师数量不足、质量下降、年龄结构老化、结构性短缺、音体美等学科教师缺乏，师资力量十分薄弱。城镇学校虽然教师补充机制相对健全，但由于农村学生的大量涌入，同样存在教师缺编现象。

最近这些年，出于教育公平、均衡等的考量，国家和地方层面出台了很多推动教师流动的政策和举措，引导教师从城市到农村、从强校到薄弱学校流动，如定期流动、支教、对口支援、教育联盟、走教制度、送教下乡、优质教师资源辐射等多种途径和方式。成都等许多地方创新了“县管校用”的教师管理制度，编制管理上实行县管总量控制、学校按岗配备，岗位设置上实行县管岗位结构、学校按岗定员，聘任形式上实行县管人员身份、学校合理使用，教师交流上实行县管全局统筹、学校择优选派，教师考核上实行县管体系标准、学校考评执行，实质是推动教师从“学校人”向“系统人”转变，从“定点贡献人”向“多点贡献人”转变。这一创新有效实现了动态配置教師资源，收到了良好效果。

但是，教师流动在实践中也存在一些问题。总体看，目前由于缺乏有效的激励保障机制，交流教师的身份、编制、待遇、住房等问题难以得到很好解决，政策不具有法律强制性、操作性欠缺等原因，导致参与交流的教师比例小，特别是骨干教师和优秀管理干部少，教师参与交流的积极性不高，对提升农村教育水平作用有限。在“县管校用”机制下，由于教师身份管理与岗位管理相分离，校长不具有人事聘用权、只有岗位使用权，出现了学校对教师的管理“权威”下降、教师不服从校领导的安排管理、对学校缺少心理归属感等问题。有些地方甚至出现了教育行政部门把到农村任教作为对城镇不合格教师的一种惩罚性措施，规定城镇教师不合格者一律下派到农村任教②，这给农村教育带来了进一步的不良影响。

师资力量差距是城乡教育差距的核心因素。必须通过教师管理体制和人事制度改革，打破交流的政策壁垒。一方面健全城乡教师和校长流动机制。探索打破教师的区县归属、单位归属制度，解决好流动教师身份归属、福利待遇不明等后顾之忧，真正实现教师的双向流动。相对而言，这种机制旨在缓解城乡师资差距的燃眉之急。另一方面，建立面向农村教师的补偿机制。实行中小学编制标准、薪酬分配和职称评定“补偿性”向农村地区教师倾斜，重视农村教师和校长的专业发展，真正让教师愿意留在农村、服务农村，这是农村教育固本强基的根本举措。

三、构建城乡一体教育管理体制问题：如何统筹城乡教育发展

城乡一体化是新型城镇化所蕴含的一种重要的理论与政策视角。城乡教育一体化是一种结构化的思维，它反对孤立看待农村教育或者城市教育发展，而是主张统筹城乡教育发展，整合和对接城乡教育资源，打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，构建动态均衡、双向沟通、良性互动的教育体系和机制，促进城乡教育资源共享、优势互补，缩小城乡间教育差距，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民，实现城乡教育均衡、协调、共同发展③，“雙强共荣”。

过去这些年，很多地方进行了构建城乡一体教育管理体制的实践和探索。比如，成都在构建新型的教育公共服务制度方面，建立起了以城乡教育一体化为核心的教育公共政策体系，以促进教育公平为核心、建立市域统筹的教育公共财政体制和教育监测机制，以“办人民满意的教育”为目标和标准的教育公共服务体系，并以建设现代学校制度为核心、逐步转变教育公共治理结构，推动实现城乡教育一体化和教育现代化。此外，各地还积极探索城乡学校帮扶机制，通过“以城带乡、城乡互动”、“区对区”、“强弱结对，捆绑考核，联动发展”等多种形式，实行强弱学校帮扶制度，促进农村薄弱校发展。

考虑到城乡二元结构根深蒂固，可以预见，要真正实现城乡教育一体化将是一个长期的过程。构建城乡一体的教育管理体制，要通过统筹当地城乡教育发展，让流动人口得到与城市居民同等的教育服务，同时确保农村地区获得同质同量的公共服务。从狭义的角度来说，必须大力发展农村教育，而不是“消灭”乡村教育，从多方面加大投入和补偿力度，缩小城乡义务教育供给水平、供给质量和供给标准上的差距，重建农村学校的社会文化资本和支持系统，提高农村教育吸引力，实现农村人口就地城镇化。从广义上说，要求统筹城市居民和农民工及其子女的教育问题，打破城市内部针对农民工及其随迁子女的教育制度歧视④，建立以常住人口为基准的公共服务提供机制。

从实践层面，各地应在教育管理中深化城乡教育统筹与规划机制，优化城乡教育设施规划布局结构和空间布局，实施城乡统一的学校基本建设、办学条件等标准治理改革。将城乡教育一体化发展，尤其是义务教育一体化发展纳入政府部门年度目标责任制考核，纳入领导班子和领导干部政绩考评体系。加强对资金使用效率、效益和效果绩效评价，将评价结果与财政拨款相挂钩，保障财政投入转化为有效公共服务的一体化供给。在具体的教育管理方式和手段方面，城市教育要扩大优质教育资源，进一步深化城乡一校两址、集团化办学、办学联盟等联合办学形式，积极发挥城区强校的示范引领和辐射带动作用。在购买民办学校学前和义务教育学位、委托社会机构进行学校管理、开展农民工职业培训等方面，探索政府向社会力量购买教育服务的有效形式。

目前，我国的城镇化发展已进入中期阶段，也就是城镇化发展加速阶段。中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步指出城镇化的本质是“人的城镇化”，是“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的城镇化，是更加强调以人为本、着重在质量和内涵上下功夫、推进高效包容可持续的城镇化，这给教育提出了新的要求，也提供了巨大的机遇。要紧紧围绕促进基本公共教育服务均等化、提高教育服务经济社会转型升级能力，深化教育管理体制改革，有针对性地解决已经积累的突出矛盾和问题，理顺适应新型城镇化发展的教育体制机制，使教育能够成为城乡之间“填补鸿沟、弥合分裂”的力量，有力推动我国城镇化和现代化进程。

注释：

①诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨认为：城市化将使中国成为世界领袖，中国的城镇化和美国的高科技是21世纪影响人类进程的两件大事。

②史湘琳：基础教育公平问题的非经济因素研究〔J〕.江西教育科研，2004.10

③褚宏启：城乡教育一体化：体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解〔J〕.教育研究，2009.11

④褚宏启：教育制度改革与城乡教育一体化——打破城乡教育二元结构的制度瓶颈〔J〕.教育研究，2010.11