精英民主：中国农村社区治理的较佳范式

2014-07-29肖晖

南方农村 2014年3期

肖晖

摘要：在信息化和经济全球化双重浪潮席卷下，全球治理、国家治理、地区治理、城市治理等问题日益受到国际社会普遍关注。“社区治理”也是全球范围治理变革的主题之一。目前农村尝试多年的“基层民主”模式在实践中遇到了一定的挑战，面临着较大的困境。本文从中国农村现状出发，从宏观角度对农村社区治理模式作出了思考，对社区治理模式在中国农村实施的可行性做出探讨，并指出应该破除当前对“民主选举”的迷信，在重视本土精英参与、重视文化建设，重视“本土精英民主”的基础上寻找一条能真正通向农村基层社区自治的较佳范式。

关键词：农村基层社区；治理模式；精英民主；社区治理

中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1008-2697（2014）03-0057-04

一、前言

中国自鸦片战争后，一直积极寻求救国救民道路。先有洪秀全太平天国运动，这是旧式的农民运动，失败了；又有洋务派兴起的“师夷长技以制夷”为目标的洋务运动，甲午中日战争又宣告了其破产；尔后有资本主义立宪派的“公车上书”、“百日维新”，其结果均以失败告终。而以孙中山为首的资产阶级革命派，认为是中国的制度出了问题，主张向西方学习“民主”、“共和”、“自由”，在昙花一现的辛亥革命之后，便以袁世凯窃取革命果实而同样宣告失败。无数次的模仿或向西方“学习”只说明了一个事实，西方的那一套制度及理论，由表及里在中国都行不通。

中国需要适合中国国情的政治制度，而人民代表大会制度则是目前最适合中国国情及中国发展需要的政治制度。随着中国经济的逐步发展，中央政府尝试着从基层出发，对政治制度进行试点变革，以使上层建筑适应经济基础，保持中国社会经济的稳步发展。“基层民主”、“村民自治”、“村民选举”则是这一时期的产物。而“基层民主”和“村民选举”在很大程度上走过场、流于形式，甚至还产生了一定的负面作用。不少学者在研究农村基层社区治理时亦发现了不少问题，中国农民的政治冷漠便是其中比较具有代表性的问题之一，学者们也纷纷提出了自己的解决方案。

“消解城乡二元结构的负面影响，既需要政策方面的积极引导和政府职能的有效转变，也需要在农村改革和发展中引入社区治理的理念。意见领袖在农村社区建设和管理中发挥了举足轻重的作用[1]”。“在中国城市社区建设取得巨大成绩的同时，社区发展及其作用的发挥仍受到层层羁绊，问题的关键在于社区治理主体未跟上时代步伐，为使社区治理主体能够各负其责，我们应借鉴国外社区治理模式的成功之处来为现代化的社区治理建设提供参考道路[2]”。学者们的意见均从各个角度提出了不同的解决思路。当然，有学者仍然提出向西方学习，借鉴外国治理模式。其实，中央政府提出的“基层民主”、“村民选举”何尝不是向西方“学习”的结果。当然，我们需肯定的是，这是政治改革的一次大胆尝试。不过，结果并不像我们想象的那么乐观。

人们常说，弱国无外交。本人愚见是：弱国亦

无民主。经济基础决定上层建筑。其实鉴于中国的现状及国情，实行人民代表大会制度无可非议，不必迫于西方压力，一定要走直选民主或“基层民主”的老路。

二、社区、农村社区、治理、社区治理概念区分

（一）社区

“社区”是一社会学术语，其最早由德国著名社会学家滕尼斯提出的，是指“由具有共同的习俗和价值观念的同质人口组成的，关系密切的社会团体或共同体”。社区的概念从提出到现在，其内涵已发生很大的变化。英国社会学家麦基弗对社区的定义为：社区是在所有成员共同利益的基础上建立的，共同的善和公共利益是其主要特征。简单来说，社区是由一定数量居民组成的地域性生活共同体，是社会的组成细胞。

（二）农村社区

农村社区是社区的一种，其主要是与城市社区相对而言的。农村社区指的是以从事农业生产为主的人们通过一定的社会交往而产生的具有共同意识和利益的地域性生活共同体[3]。农村社区的主要特点是：人口主要由从事农业生产的人构成，规模小，密度低，流动性强，血缘关系浓厚，生活方式和风俗习惯较传统等。

（三）治理

治理（governance）是西方经济学和公共行政学的术语，原意指的是统理（govern）、引导或者操纵的方式或行为，常与统治（government）等同。全球治理委员会将其定义为：治理是机构和个人对他们的共同事务进行的管理的多种方式的总和，其是一种对不同的甚至有冲突的利益进行调和并采取相应的联合行动的持续过程。由此，治理的特征是：（1）治理既不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程中的基础是协调；（3）治理不仅仅包括公共部门，还包含私人部门；（4）治理是一种持续互动的过程[4]。

（四）社区治理

社区治理指的是一定区域范围内的政府和自治组织、区域内的单位及居民共同管理公共事务、推动社区持续发展的活动，它体现为管理权限和管理模式的再分配以及管理主体之间的合作，政府和公民在社区管理中具有同等重要的地位。因此，社区管理具有如下特点：治理主体的多元化、治理过程中的民主协商、治理组织体系由垂直向横向的转变。

三、目前中国农村社区治理模式存在的问题

目前我国农村基层社区治理主要是由以下两要素的结合：即政治和行政的强控制加上所谓的“基层民主”与“村民选举”。政治和行政的强控制是我国农村社区治理模式长期以来的一个特点。这个特点在市场经济建设时代的大背景下所具有的难以克服的局限性，推动了我们在农村社区进行“基层民主”和“村民选举”的改革。

我们本希望通过这样的改革，能在农村基层社区逐步地培养村民的参与意识与公民精神，不断增强农村社区的自治活力，从而减少政府因无所不管而带来的种种压力，收缩自己的战线，为逐步退出基层社区的直接治理打下基础。然而长期以来的农村治理实践表明，农村的 “村民选举”与“基层民主”并没有从内涵上增进农村基层社区自治能力的发展，因而也就没有减轻它们对于威权主义政府的依赖，“基层民主”和“村民选举”在很大程度上走过场、流于形式，甚至还产生了一定的负面作用。在这种情况下，农村基层社区自治这个对我们现阶段社会发展来讲十分重要的大目标依然显得相当遥远[5]。具体表现为以下两个方面。

（一）村民对于政治参与的冷漠

村民对参政议政的冷漠，在学术上称之为政治冷漠，即公民没兴趣也不愿意花时间和精力投入到整治活动中去，简而言之，就是政治不参与或伪参与。之所以出现这样的状况，主要还是受传统的政治文化所影响。我国的传统政治文化强调的是“民本君主”，等级、统一、秩序是其基本政治价值，由此导致集体认同和服从意识占据了主导，而参与精神和自主意识相对匮乏。这种传统政治文化对农民影响尤为突出，在我国，大部分农民都缺乏民主意识和参政议政的能力和热情，消极应对村民自治，对于推行农村社区政治民主建设，普遍存在政治冷漠现象[6]。

（二）村委会与村党支部的职能冲突

近年来，农村社区治理的工作重点就是满足村民的利益需求，这也成为村民参与到社区治理的重要动机。经济利益的分配和发展，也是农村村委会和党支部的重要工作内容。这两个农村社区治理组织很大程度上对农村事务的发展起到相当重要的作用，但是它们之间也存在着一些职能冲突。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村委会的职责概括来讲主要是：支持和组织村民发展经济；管理集体财产和保护自然资源；支持集体经济组织的经济活动自主权等。而《中国共产党农村基层组织工作条例》对村党支部的主要经济职责规定为：讨论和决定本村经济建设及社会发展中的重要问题。显然，这两个基层组织对于农村经济的发展和利益的分配上都有着法定的职责，两者在职能上存在着交叉，且在很大程度上两者的权力边界很为模糊，不可避免会出现职能冲突。同时，两者都是通过民主的方式选举产生，因此不论是在法律上，还是村民的认同上，两者都具有合法的地位。在这种情况下，可能出现的一种矛盾情况是，当两种组织的决策出现意见不统一时，会导致冲突局面的产生。还有可能出现的一种较为极端的情况是，村党组织对村民自治干预过多，导致民意被忽略，或村民自治对村支部的领导和监督不予理睬，走向绝对的自由，特别是当村委会受到家族、宗派或者黑恶势力操纵时，村民自治变为少数人的权力垄断[7]。

四、农村社区治理模式的较佳范式——精英民主政治

社会的治理方式采用民主政治的方式，是市场经济发展的内在要求，但是民主政治作为一种社会治理的方式却要求有较高的前提条件：特殊的文化环境和公民意识、公民精神。在缺乏这种意识与精神的我国大部分农村，民主政治的出现显而易见会面临重重的困难，因此，要真正的实现普遍的基层民主，各方面条件还有所欠缺。

既然普遍的基层民主并不能真正意义上去实施，那么我们可以另一条路径就是采用精英民主的形式，寻找具有前瞻性的本土精英，由其代表村民参政议政。政府还政于民是实现农村基层社区自治的关键。要真正放弃传统的政府强控制思维，需要面对的最大问题不是权力的滥用以及专断（因为通常这类问题可以通过制度与法律的完善得以遏制），而是如何寻找到真正的本土精英，在他们之间形成多元化的民主协商格局，并且能够使他们积极地投身于政治参与中去的问题。而这一问题显然是无法通过现有的村民选举得以解决。因为在当前农村普遍存在公民意识和公民精神缺乏的情况下，决定村民选举的不是长远利益的考虑，由此导致选举产生的治理者不太可能是具有前瞻性思维和自身素养优秀的“本土精英”。而且选举还可能出现的一种后果是使得当选者的垄断权合法化，导致排斥其他本土精英进入基层政治过程情况的出现。

这也使我们不难理解，在大力推行村民自治、基层普选的前提下，出于对民选村委的不信任，通常上级政府要通过党委任命的方式使得“精英”进入农村基层领导队伍，从而达到保证其在政治方向上的准确性的目的。虽然这样做很大程度上是受传统的政府强控制思维所影响，但更重要的还是与当前广大农村的基层选举现实情况不够理想有着很大的关系：通过基层民主选举这种形式并不能完全的保证农村社区由那些能与上级形成好的协作、能真正让社区的建设走向自治的良性发展轨道的“本土精英”所掌握。

总的来说，从国家角度来看，其总不希望农村的基层治理组织失去控制，因而常常任命适当的“本土精英”去领导基层，而出于对农村长远发展的考虑，其也需要真正的“本土精英”来领导。但是，通过基层村民选举的形式常常无法满足上述的两个要求，于是，上级政府不得不采取任命的方式来保证自己对基层的控制，在某种程度上来说是掉进自己事先挖好的陷阱里，而导致这种尴尬局面产生的真正原因就在于对并不符合当前国情的基层民主选举的盲目崇拜。

因此，我们有必要对长期以来推行的村民选举和基层民主的做法作出反思。当前农村基层工作的当务之急应当是通过一系列措施，激励和保证真正的农村“本土精英”参与到农村社区的治理中来，并使之得以培养，让其在“多元”的基础上协商、互动起来，使得社区在他们的威权主义领导与引导下逐步走向自治。

当前我国正处在经济社会的转型期，也是社会危机的高发期，各种矛盾利益交织，社会治理的难度空前，一不留神，可能由于各种矛盾转化和并发引起局面的激化。因此，从长治久安的角度来说，我们决不能头痛治头式地被动应付，而应该重点去应对和重点去化解社会重大的结构性矛盾。只有这些结构性矛盾成功地被化解掉，转型社会才能在总体上奠定自己的秩序与稳定的基础。

对于这一特点我们有加以理解的必要：我们的改革开放借以打开局面、也是我们今天用来维持社会秩序与稳定，推动各项工作前进的，都是奉行威权主义的政府。作为后发国家来说，在现代化的初期阶段依靠威权主义政府来致力社会转型是极其自然，甚至是不可避免的。但是，威权主义政府在市场经济的局面已经打开、封闭守旧的体制与思想已经冲破的情况下，依然要全面坚持自己既有的治理模式便势必会走向自己的反面，成为市场经济进一步发展的阻力和障碍。所以这时的威权主义政府便面临着需要改变自己治理模式的历史任务。农业稳，天下安，作为处在中国最基层的农村，为了使其能够朝着正确的方向发展，其治理模式也应作出相应的调整，而发展“精英民主政治”，是较佳的选择。

参考文献：

[1]周向红，徐翔.意见领袖：现阶段农村公共政策宣传的重要

变量[J].同济大学学报，2005（02）.

[2]郭家瑜，袁青云.国外社区治理模式浅析及对江西省社区治

理工作的启示[J].黑河学刊，2011（05）.

[3]许爱花，甘诺.转型社会中农村社区治理困境及对策[J].

青海社会科学，2011（06）.

[4]史柏年.社区治理[M].北京：中央广播电视大学出版社，

2004：62.

[5]张铭，陆锋明.农村基层社区当下治理模式之反思[J].江苏

行政学院学报，2009（4）.

[6]曹峰旗.从罢免权的现状看村民自治中的政治冷漠的原因