关于农村基层民主建设的几点思考

吴国华

摘 要：自我国实行村民自治、民主选举制度15年来，基层民主建设取得了丰硕成果，但由于主客观等各方面因素的影响，这一基层民主制度在实施过程中依然存在一些矛盾与问题，包括：由于村民自治制度在设计上一步到位，在一些地区实施时出现水土不服的情况；经济落后地区民主进程明显受阻；在实施民主自治过程中对村干部的培训、教育引导、监督不到位；部分村两委领导班子不团结等。因此，笔者建议从完善相关立法、增加财政投入、充分发挥党组织领导作用等对策来完善当前的农村民主建设。

关键词：农村；基层民主；建设；思考

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）03-0054-03

自我国实行村民自治、民主选举制度15年来，基层民主建设取得了丰硕成果。但由于主客观等各方面因素的影响，这一基层民主制度在实施过程中矛盾问题屡屡出现，也引发了不少负面影响。社会各界对村民选举制度褒贬不一，特别是许多县镇身处基层一线实践的干部更是感触良多。但笔者认为这毕竟是社会的进步，顺应了历史发展的潮流。国家选择在群体素质相对较低、范围最广的社会层面即8亿多农民中率先实行最彻底、最直观的民主，使我国基层民主自治迈出了实质性的步伐，让世人能直观这一民主政治的实施推行，彰显我国实行民主制度、加快民主建设的决心和信心。既然实行村民自治的决策是正确的，那么现实中出现的诸多问题和困局，我认为更多的应该从我们自身的工作机制中分析查找原因，然后对症下药，积极予以解决，进而稳步推动基层民主建设的进程。

一、村民自治制度实施过程中出现的问题及影响因素

（一）由于村民自治制度在设计上一步到位，一些地区实施时出现水土不服的情况

民主制度的实施没有可以复制的模式，其发展往往需要历史的沉淀和积累。由于全国各地社情和干部基础千差万别，因此初期不少地方一时适应不了这种较为彻底的民主实践，尤其是在操作层面上各地良莠不齐，加上实施时试点工作准备不足，代表性不够，试点总结工作和示范推广的力度不够，因而整体推进时就碰到了很多问题。如基层干部群众在思想和法制观念等方面还跟不上民主进程的需要，实施起来容易受主观因素影响。一些干部认为能简则简，往往不按程序，三步当作两步走草草了事，有的群众不当一回事，有的则维权上访闹访，导致选举遗留问题频频出现。

（二）经济落后地区民主进程明显受阻

在许多经济困难的村级组织，集体经济紧张，各级对其人财物等诸多方面投入也不足，影响了基层民主建设推进的质量。我国各地农村的经济社会发展水平悬殊，经济发达地区的农村基层民主建设在经历风雨和阵痛之后，多数已步入正轨。而处于经济发展落后阶段的多数农村地区，集体经济是“空壳村”，村民多是留守人员，教育、医疗、卫生、文化等公共资源配置严重缺乏，而且所在乡镇的经济也自身难保，给村干部和村委的补贴和经费也是象征性的，一些地区村干部每月300-500元的补助还不够用于协助政府搞计生、殡改、征兵、水利等行政事务的车费、电话费，更谈不上误工补贴，当然也谈不上有多少时间为群众谋发展谋福利。在这种状况下要选出好的村干部确实不易。因此一些地方往往出现村干部没人愿意干，选出来无法用心干好，甚至出现盲干、胡乱干的情况，群众看不到民主自治带来的实惠和幸福感，民主选举流于形式，没有实际意义。

（三）在实施民主自治过程中对村干部的培训、教育引导、监督不到位，规章形同虚设

尽管有个别民主法治意识强的村民、村干部对有关法律规章能熟悉掌握，但更多的群众不懂如何行使民主权利，缺乏自我管理、自我服务、维护自我权益的意识，有的即使当选村干部后也不知如何履职。有的村由于居住点分散，外出选民多，选举过程给人以可乘之机。有的采取流动票箱投票的形式，简单地让人代写选票，代投票，因此容易让一些为获取个人利益而参选的对象进行买票贿选，导致选举严重违法违规。这种情况下当选的村干部多数是我行我素、唯我独尊、为所欲为、凌驾于法规之上；或明目张胆，或隐蔽地损害和侵占集体和群众利益，贱卖集体资源，低价发包山林权和集体土地等等。这种情况有时要到了群众举报上访、矛盾明显暴发时上级才重视，介入处理。

（四）村两委不和谐影响基层民主建设的推进

应该说，多数村的党支部能发挥领导作用，与上级党政保持一致，落实好政策，教育引导当地干群支持村委会行使职权。有不少德高望重、公道正派的支部书记都能顺利当选兼任村委主任，他们尽职尽责，认真履行工作职责，涌现了不少大公无私，为群众呕心沥血的优秀基层干部。但也有的支书支委定位不准，越权越位的情况常有出现，搞得两委不和甚至对立。

二、对策思考

出现这些情况和问题虽然不具普遍性，但事实上已出现在不少地区，严重影响了民主进程。如何解决好这些问题，笔者认为要做好以下几个方面的工作：

（一）从完善有关法规的角度来解决好村民自治民主建设中选举管理、监督的问题

《村委会组织法》经历15年、四届的实践，2010年全国人大常委会作了修订，使该法得到了进一步的完善，如规定选民资格的唯一性：有户口常住、有户口没在村居住、没有所在村户口但在该村住一年的人员都可登记为选民，但只能在一地登记。降低了村官罢免的门槛，规定五分之一以上村民或三分之一以上村民代表提出，参加投票二个过半即可罢免村干部。完善了民主管理和监督制度，增加监督机构监事会，村委离任审计，以及两委（党支部和村委会）经费开支合法化等等。所以总体来说该法已相对趋于成熟，但还有不少可以再补充完善的地方，另外各省还应根据实际制订实施办法和操作细则。可以从几个方面加以完善：

一是根据实际情况，村党支部可以向选举委员会公开提出候选人建议名单。二是村务监督机构—“监事会”的法定设立要慎重论证其利弊，其设置增加了人员经费开支，监事会单独负责理财增加与村委扯皮，导致原以宗族形式运行的村姓氏理事会在村务管理中以合法身份出现。三是要突出村民小组的地位和权责，许多村小组才是经济实体，在有关法律规定上受到淡化弱化，事实上很多村委会没有土地和其他集体资产，只是原来的乡镇派出机构管理区。

（二）增加对村级组织和农村的财政投入

经济落后村的村民自治组织要运转，村干部、村代表总不能长期勒紧裤带为村民服务，所以县级以上财政要增加对村一级的帮扶和投入，要发动各方力量支持村级发展造血型项目，增加集体经济收入，落实好扶持农民发展生产的政策性资金，增加农村公共资源配置，改善农村基础设施，提高农民生活水平。

（三）充分发挥党组织对农村工作的领导作用，加强对村级组织的指导、引导和有效监督

村民自治不是放任自流，更不是让其自生自灭。俗话说“基础不牢，地动山摇”。农村的稳定和发展是实现中国梦的重要内容，因此要加强党对农村及其自治组织的领导，对不同类型的地区要分类指导，特别是要侧重对问题多、矛盾突出的村和经济落后村的帮扶，帮助解决问题、化解矛盾，引导发展经济。加强对村干部的培养，采取容易接受的形式教育群众，通过有线电视宣传村干部、村民守法正面典型和反面案例，让群众干部有触动、有觉悟。要发挥县镇纪委和检察院对村级在日常监督和案件查处的作用，处理好“两委”关系。在干部方面，近年来各地试行“大学生村官”，镇干部到重点村支部兼职，机关干部到村挂职的办法应予推广，扶贫双到、双挂双联、双带双帮等制度也可以继续实施。

参考文献：

[1]中共中央办公厅国务院办公厅.关于健全和完善村务公开

和民主管理制度的意见[N].人民日报，2004-07-12（1-2）.

[2]薄芳.我国农村基层民主建设探析[D].太原：山西大学，2010.

[3]齐振.论农村基层民主建设[D].成都：西南交通大学，2010.

（责任编辑：肖训生）