明确权责边界 创新社区治理——江苏省太仓市“政社互动”模式调查

金世斌



明确权责边界 创新社区治理
——江苏省太仓市“政社互动”模式调查

金世斌

改革开放以来，在经济体制转轨和社会结构转型的推动下，中国正从总体性社会向多样化社会转变。在此过程中，随着“单位制”的解体，转移到社区的公共事务急剧增多，社区治理面临因结构性社会分化、居民权利意识觉醒而不断累积起来的社会矛盾和社会冲突。但长期以来，基层政府在传统管控理念和维稳思想的指导下，习惯于用行政命令方式来指导群众自治工作。大量的行政任务被下派到社区，使得村（居）委会变成了政府的办事机构，既削弱了基层群众自治组织自我管理、民主自治的能力，也进一步强化了村（居）委会的“行政依赖”倾向。如何适应经济社会发展变化，走出社区治理困境，是当前亟须解决的重大课题。

党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，明确要求“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。近年来，江苏省太仓市高度重视服务型政府建设和社会管理体制创新，以厘清乡镇（街道）政府和村（居）委会的权责边界为核心，着力推动政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，形成了“政社互动”的新型治理模式，成为全国社区治理创新的先进典型。2013年，全国村务公开协调小组的“1号文件”中，太仓市“政社互动”经验作为基层治理创新举措被写进“顶层设计”，号召全国总结推广。

转变政府职能归还群众四项权利

随着经济发展，基层社会服务管理的任务日益繁重。如何适应新形势，完善基层政府与基层群众自治组织分工和合作机制成为现实课题，迫切需要基层政府深化改革、转变职能，切实增强基层群众自治功能，建立新型城乡治理模式。

明确权责边界，制定“两份清单”。“政社分开”的核心是政社之间权责的明确。2009年，太仓市严格按照法律法规的有关规定，将堆叠在村（居）委会的所有事项进行清理。整理出村居组织依法履行职责事项10项、村（居）委会依法协助政府管理事项28项。通过专家审核、村居组织讨论和社会公示等程序，编制形成《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》两份清单。前者是自治组织履职清单；后者为行政权力限制清单，对政府权力进行确权勘界，其他“法无规定”的行政事项全部退出基层自治组织。“两份清单”划清了“行政权力”与“自治权力”的界限，为推进“政社互动”奠定了坚实基础。

剥离行政责任，政社平等合作。在明晰权责的基础上，太仓市全面废止各乡镇和街道基层政府与村（居）委会自治组织之间签订的“行政责任书”，以双方平等协商的方式签订《基层群众自治组织协助政府管理协议书》，通过这种契约式管理，将基层政府与村居组织之间的行政隶属关系进行机制切割。村（居）委会实行“一揽子”承接，政府实行“一揽子”支付，双方权利义务相对等。双方依据协议书，明确基层政府委托自治组织各项事务的项目内容、经费保障以及相应违约责任。政府管理“委托制”的试行，如政府购买公共服务等制度的实施，扫清了自治组织有效运行的制度性障碍，改变了基层政府采用行政命令下达指标任务的工作方式，为推进法治政府建设、基层民主建设和社会管理创新开辟了一条新途径。

弱化行政考核，实行“双向评估”。太仓市将过去由政府进行的“单向考核”改变为契约主体的“双向评估”，体现契约双方的“主体公平”和“义务平等”。每年年终，基层政府部门和村居自治组织依据协议内容对双方的履约情况进行年度双向评估。基层政府评估各村居组织协议事项的履行情况，村居组织评估政府部门的指导、服务、支付、行政干预的情况。政府部门的评估结果直接用作年终履约支付结算的依据，而村居组织评估的结果也同样纳入政府对下属各行政部门的绩效考核，逐步促进政府部门依法行政、改进服务、有效指导和干预自律。这一方面进一步规范了自治组织的自治和服务行为，另一方面也加强了对基层政府工作指导、支付兑现、行政干预情况的监督。行政管理与群众自治在协商签约过程中实现衔接，在双向评估中完成互动，使“政社互动”这一模式具备了自我修复、自我完善的机能。

太仓村民在“政社互动面对面”活动上提问。

归还四项权力，保障百姓当家作主。还权于民是太仓市推进“政社互动”的重大举措。主要有四项：一是村居组织的发展权。通过“自主指标”的形式归还给村（居）民代表会议。政府不再为村（居）委会下达年度发展指标，经济建设和社区建设的发展指标都由村（居）民代表大会决定，政府只作指导，不作考核。二是村（居）委会干部的考核权。本着“谁选举，谁考核”“由谁考核，让谁满意”的法理要求，把村（居）委会干部的考核权归还给所辖的全体村（居）民群众。政府只对村居组织的履约情况进行评估，不再对村（居）委会干部进行年度绩效考核。通过规则的改变，让村（居）委会干部眼睛向下，敬畏群众、对其负责。三是村（居）委会财务的管理权。政府逐步退出“村账镇管”的监管模式，把监管权还给村居组织监委会，政府引导村居组织自行聘请社会专业组织如会计事务所来帮助村居组织理财。四是行政事务的准入权。准入权归还给村（居）委会。政府一方面制订行政事务“禁入制”，通过行政自律减轻村居组织抵御干预的压力；另一方面，公布村居组织拒绝行政事务的“负面清单”，明确规定不属依法协助的行政事务，村居组织都有拒绝权力。政府部门其他的进村入居事项必须通过协商并获得村居组织的同意，或以购买服务的形式进入。这些权力的回归，有的已经完成，有的正在进行，有的还在探索完善。

太仓市城厢镇、双凤镇《基层群众自治组织协助政府管理协议书》签约仪式现场。

多元治理实现多方共赢

太仓市推进“政社互动”探索实践，约束和规范了基层政府行政权力，提升了基层自治组织履职能力，实现了基层治理机制重构，取得了政府职能归位、社区组织自治、居民群众受益等多方共赢成效，堪称地方政府改革创新的成功范例、基层民主制度自我完善的鲜活样板。其成效主要表现在“四个转变”：

变“领导关系”为“指导关系”，创新了行政管理方式。“政社互动”的探索实践，贯穿了建设法治型政府、服务型政府的目标要求，扭转了基层政府将自治组织作为延伸机构的行政理念和行政模式，树立了行政主体和自治主体间的平等地位和伙伴关系。通过确权和简政放权，将村居发展的选择权、村居建设的决策权、村居干部的考核权、村居事务的监督权交还给自治组织和居民群众，促使基层政府加快转变职能，行政效能明显提高。

变“行政责任书”为“服务协议书”，健全了群众自治机制。“政社互动”的探索实践，依法剥离了自治组织的行政负担，减少自治组织的行政依赖，为健全自治机制、增强自治功能扩大了制度空间。由于减少了基层政府的直接干预，强化了自治组织对基层公共事务和公益事业的责任意识，在巩固“民主决策日”制度的同时，新建了“信息反馈日”“情况通报日”“政府公开日”和“信访接待日”制度，自治组织凝聚力和自治活动吸引力显著增强。

变“偏重管控”为“多元治理”，扩大了居民有序参与。“政社互动”的探索实践，采取放开公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织直接登记和社区社会组织备案等措施，引导社会组织参与社区管理和服务，打破了行政资源对社会生活的高度控制，推动政府角色从“替民作主”向“为民作主”转变，社会力量从依附从属向协同参与转变，逐步建构了多元主体共同治理的新格局，形成了基层社会管理的整体合力。

变“他律”为“自律”，成功化解了大量基层社会矛盾。通过“政社互动”，促使社区干部主动深入居民家庭，使社区矛盾纠纷和个人实际困难有人问、有人管、有人帮助解决；与此同时，居民群众在协商对话中不断增进理解、体谅和包容，识大体顾大局，积极释放正能量。通过“政社互动”的自我教育、自我管理，大量矛盾实现了“自我消解”，邻里更加和睦，社会更加和谐。2010年太仓市作出了“农民居住向新型社区集中、农村工业企业向工业园区集中、农村土地向适度规模经营集中”的“三集中”战略部署，至今已有90%以上的工业企业进入工业园，88.2%的承包耕地实现了规模经营，近5万户农户实现了居住地的转移，太仓市的社会矛盾并未激化扩大，社会维持了和谐稳定的局面。

（作者为江苏省政府研究室社会发展研究处处长、研究员）