行业协会商会脱钩政府：探索、挑战和改革

2014-07-27杨宜勇

时事报告 2014年3期

杨宜勇关博

行业协会商会脱钩政府：探索、挑战和改革

杨宜勇关博

改革开放以来，我国行业协会商会发展迅速，但由于相关法律法规、政策措施和管理体制的不健全和不完善，行业协会商会在组成结构、功能作用和行为规范方面还存在着很多不合理的地方，特别是存在“泛行政化”的现象，由社会服务和管理组织演化为“二政府”。近年来中办、国办多次发文，要求推进行业协会商会的改革工作，十八届三中全会也明确提出“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”，促进其健康、有序发展，在很多地方也已经开展了行业协会商会“去行政化”的试点工作。我们通过选择几种典型试点模式进行管中窥豹式的分析，既能够了解现在行业协会商会脱钩的进展情况，又能够清楚看出目前还存在哪些尚待解决的问题。

目前几种典型的脱钩模式

贵州模式：人、财、机构分开。贵州的改革以政会分开为重点，通过推进行业协会商会与行政机关机构、人员和财务的分离，解决其泛行政化倾向和依赖政府的问题。一是机构分设，即行业协会商会的办事机构必须单独设立，不能与政府主管部门合署办公，已经合署办公的必须限期分设。二是人员分离，即要求现职的公务员和参照公务员法管理的事业单位工作人员，不能在行业协会商会兼任会长、副会长和秘书长等领导职务。三是财务分开。行业协会商会不能占用已经明确归属于政府部门的国有资产，政府部门也不能违规利用所指导行业协会商会的资产开展工作。对于已经使用的国有资产中产权不清晰的部分，要求限期完成资产划分，明确产权归属。

广东模式：民间办会。与一般的以政会分开为主要内容的脱钩改革相比，广东在改革进程上走得更为深入，其突出亮点包括行业协会商会管理体制的改革、政府财政支持方式的转型、基本职能的调整和内部治理机制的优化。通过改革，广东省的行业协会商会性质发生了比较彻底的变化，在实现一般意义上政会分开的基础上，取消了行业协会商会的行政级别和事业编制，将其由公共财政框架下的行政附属部门，转型为自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务的社会自治组织。

一是推进行业协会商会民间化。取消行业协会的事业编制、行政级别和业务主管部门，将政府与行业协会商会间的关系调整为指导与被指导、监督与被监督的关系。各个行业协会商会，无论其规模大小、会员数量多少，都是平等的独立团体法人，接受县级以上民政部门的登记管理和监督管理。二是建立委托授权机制。广东省将一部分原来政府负责的行政管理职责，包括行规行约制定，行业内企业资质认定及等级评定，专业技术职称、执业资格评定，行检行评等，都转移给行业协会商会承接。同时，将行业调查、统计、规划、培训、考核等工作，行业内重大的投资、改造、开发项目可行性的前期论证以及对项目的责任监督等工作，以政府购买服务的方式委托行业协会完成。三是改善行业协会商会的内部管理机制。经过改革，广东省的行业协会商会加强了制度化建设，普遍完善了协会商会章程，并建立健全包括领导选举、会员代表大会、理事会、监事会、财务管理、代表机构管理等运作机制，实现了组织的独立自主和民主运行。

河北模式：政府购买服务。为了解决行业协会商会脱钩后的资金发展难题，河北省建立了较为系统的行业协会商会脱钩资金扶持保障机制。一是建立了政府资助行业协会商会发展机制。对于经省政府审定的十大主导性行业和重点行业范围内新组建和重组的行业协会商会，如果启动经费不足的，可以一次性拨付。对于服务项目比较少，前三年运行确实有困难的，或者缺少自有用房、办公用房负担较重的，经审核可以给予适当补助。补助资金需纳入财政预算管理。二是建立了政府购买行业协会商会服务机制。按照等价交换的市场经济规则，向行业协会商会支付委托其开展活动或者提供服务的费用。对于有主导性的产业协会和综合性重点行业协会商会，实行政府长期购买固定服务，并由财政部门核定购买资金并纳入年度预算管理。同时，根据实际工作需要，政府和有关部门还可以购买临时性的服务。

当前脱钩改革存在的问题

职能定位不清。在行业协会商会的脱钩试点过程中，对于如何准确定位行业协会商会的地位，厘清政会关系，还很不清晰。一是部分地方将协会商会脱钩单纯地理解为有形资产和人员的分离。对于脱钩的核心问题，即无形的行政管理和服务职能的转移，缺乏探索，政会关系并没有从根本上理顺，在生存和运行上继续对行政机关形成依赖。二是行业协会商会自身的职能定位也不明确。不少协会商会脱胎于政府机关或者其直属机构，负责人也都是原机关公务员因改革而分流下来的。因此，这些协会商会特别重视自身与行政机关的关联性，希望能够作为机关的一部分或者职能延伸来运作，愿意作为“二政府”直接行使行政管理权力。

整体活力不足。就目前来看，企业加入行业协会商会的比例并不高，研究表明，我国行业协会商会的会员企业一般仅占行业企业数的40%左右，而且参加企业多为国有企业和规模型民营企业，中小企业普遍没有被吸纳。由于行业协会商会的代表性不足，再加上自身的定位不清和外部制度制约，导致协会商会的整体活力不足，无法有效开展活动。

2014年，江西省计划投入1000万元用于“购买社会组织服务”的专项资金。图为南昌市民政局工作人员向社会组织讲解有关政策。

法律规范缺位。我国行业协会商会的专项立法长期滞后，制度供给严重不足。一是法律位阶层次不高，缺少专门性立法。目前相关领域最高位阶法律为1998年颁行的《社会团体登记管理条例》，该条例仅是政府法规层级，不具有法律的强制性。同时，《登记管理条例》也不是专门性的立法，忽略了行业协会商会与其他社会团体直接的区别，特别是对行业协会商会的性质、职能、权力、义务、组织形式等内容缺乏明确规定。其他协调行业协会商会的规章政策散落于各部委的文件和地方法规中，既不系统，也不权威，并且不少规定之间存在内在冲突。二是商会立法缺失。在目前有限的行业协会商会立法文件中，规范对象大多为行业协会，普遍缺少对于商会的协调，即使有部分地区在规范性文件规章中涉及“商会”，但所指对象也是“行业商会”。

保障机制匮乏。从目前的脱钩改革情况看，不少地方并没有建立起制度化的财务和人员保障机制。一些地方虽然探索了以“政府购买服务”的方式向协会商会提供支持，但目前相关制度建设还很不完善，购买对象资质确定并不明确，购买服务内容狭窄，购买资金来源缺乏长效保障，对于所购买服务质量的监督和评估机制，也还没有建立起来。在行业协会商会人才保障机制建设方面，更是处于空白状态。由于各地协会商会长期作为行政机构的直属部门，因此普遍没有建立起一套可以独立运作、具有相应的知识储备和职业技能的人员队伍。同时，经费保障不到位，工资性收入不高，办公条件和福利保障待遇缺失，也难以吸引具有一定社会管理和组织能力的人才加盟。

竞争引入不够。目前，我国行业协会商会在组织架构上，呈现出“一行一地一会”的格局，即一定区域范围内一个行业只建立一个协会，只建立一个综合性的商会。“一业一会”组织模式的局限性日益凸显，其突出的问题在于缺乏竞争机制，协会商会处于事实上的垄断运行状态。同时，现有的行业分类模式陈旧，既没有考虑各地区产业发展的实际情况，也没有考虑近年来新兴的、快速发展的各类创新型行业，导致IT行业、新能源行业等快速发展的企业无法在现有协会商会组织体系下找到自己合适的定位。对于虽属不同行业，但因为产业链而密切关联的企业，或者一个企业集团同时有多元产业发展的情况，现有的协会商会组织模式也无法很好地解决。

完善脱钩改革的对策建议

完善脱钩内容。要实现行业协会商会与行政机关脱钩，就需要在做好机构、人员、财产分离的基础上，做到职能分开和编制分清。所谓职能分开，是指行业协会商会应剥离现担负的行政职能，各行政机关也将应由行业协会商会行使的职能移交。要完善行政机关对行业协会商会的监管职能，要积极培育建立竞争性的一业多会格局，避免脱钩过程中带有行业监督、行业自律色彩的社会服务性职能由某一个行业协会商会垄断把持。同时要分清编制，在改革过渡期间不允许为原行业协会商会增加事业编制，不允许为新建行业协会商会提供开办费或其他事业费。之前作为事业单位和社会团体双重登记的行业协会商会，必须在规定时间内注销事业单位登记。未按照规定时间分清编制的，由编制管理机构撤销事业单位登记备案并撤销人员编制。

优化脱钩管理。一是引入竞争，允许一业多会。允许按照国民经济行业分类的小类标准设立行业协会商会，允许按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会商会，同业企业较集中、具有构成区域经济特色的产业或者产品，具有行业代表性的企业或者其他经济组织也可以发展组建跨行政区域的行业协会商会。对区域内或者全国范围内规模过大的，已经事实上形成垄断的行业协会商会，由业务主管单位鼓励、引导其拆分重组。

完善行业协会商会的治理结构与规范其内部管理是改革的重中之重。图为厦门市房地产中介行业协会召开第三届第一次会员代表大会的现场，会员代表正在投票表决新会费的调整标准。

二是突出行业协会商会的代表性。地区性行业协会商会会员单位要达到本地区同业组织数量的20%以上或销售额达到同业销售额的50%以上，全国性行业协会商会会员单位要达到全国同业组织数量的20%以上或者销售额达到同业销售额的30%以上。同时为打破垄断，不鼓励地区性行业协会商会会员单位超过本地区同业组织数量的50%或销售额超过同业销售额的80%，不鼓励全国性行业协会商会会员单位超过全国同业组织数量的50%或者销售额超过同业销售额的60%。

三是完善行业协会商会的治理结构。建立健全包括行业协会商会会员大会（会员代表大会）、理事会、监事会、秘书处、分支（代表）机构在内的内部治理结构和基本组织架构。同时，引入独立董事和独立监事制度，独立董事和独立监事由非在会员单位任职，且与会员单位经营管理无重要业务联系的专业人士组成，负责根据法律法规规定对理事会和秘书长决策进行监督。

四是规范行业协会商会的内部管理制度。各行业协会商会应该按照民政部的要求制定本协会商会章程，依照有关规定建立健全会员管理、会员大会（会员代表大会）、理事会议事和选举、监事会议事和选举、独立理事和独立监事的选举及履职、内设机构管理、财务管理、重大活动报告、信息公开披露等内部规章，建立与会员单位的磋商制度，完善民主监督机制。

做好脱钩保障。一是合理安置脱钩人员。行业协会商会与行政机关脱钩后，原人事关系在行政机关的党政公职人员应退出行业协会商会工作，所在行政机关应予妥善安置。如本人自愿，且行业协会商会发展确实需要，并经协会商会选举或聘任继续留在协会商会工作的，应辞去党政机关公职。脱钩后，不具有人事档案管理权的行业协会商会，可将专职工作人员的人事档案委托当地具有人事档案管理权的机构管理。

二是做好社会保险和福利待遇的衔接。应按规定为脱钩后的专职工作人员办理各项社会保险和住房公积金手续。对于养老、医疗等社会保险改革，坚持“老人老办法、新人新办法、中人中办法”的原则，实施平稳过渡。结合各行业协会商会现在的经费保障渠道和实际负担能力，妥善制定脱钩后养老、医疗待遇的支付办法。研究职业年金制度适用于行业协会商会专职工作人员的可操作性。

三是建立可靠、长效的经费保障机制。行业协会商会可根据有关文件规定制定征收办法，收取会员单位会费。建立健全政府竞争性购买公共服务机制，政府要求行业协会商会提供服务的，应按“事随费转”的原则，通过“购买服务”的方式进行。鼓励行业协会商会开展培训、咨询、展览展销等多种形式的有偿服务，通过市场机制解决经费问题。同时，考虑到脱钩改革初期协会商会所面临的财务压力，应制定一定的税收优惠政策。对于那些长期以来以承担行政性职能和社会公益性服务职能为主，从事生产经营性活动较少，短时间内立即实现财务独立确实存在困难的部分行业协会商会，经申请可以在过渡时期保留或者部分保留财政预算支持，以保证协会商会的正常办公、人员经费开支和活动开展。