《黄河水量调度条例》实施效果评估体系框架

张文鸽，裴 勇

（1.水利部黄河水利委员会黄河水利科学研究院，450004，郑州；2.水利部黄河水利委员会水资源管理与调度局，450004，郑州）

黄河是我国西北、华北地区最大的供水水源，是黄河流域及至全国经济社会可持续发展的重要战略保障。实现以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，维护河流健康生命，就必须采取有效的行政、法律、经济、科技等手段来统筹解决水资源问题。立法、依法管理是其主要手段之一。

1999年经国务院同意，原国家计委和水利部联合颁布《黄河水量调度管理办法》。由于办法的局限性，2006年8月，国务院颁布实施了《黄河水量调度条例》（以下简称《条例》）。至今，《条例》已实施7年，为客观评估《条例》实施效果及存在的问题，并提出今后立法建议，需要对《条例》的实施进行科学、正确、综合的评估。本文提出了《条例》实施效果评估体系构建框架，可为《条例》实施效果评估奠定理论框架基础。

一、主要问题分析

《条例》共七章四十三条，规定了黄河水量调度责任制、协调协商制度、黄河水量调度执行情况的通报和公告制度、用水总量和断面流量双控制度、应急调度制度、计划申报和信息报送制度。通过对《条例》及其《黄河水量调度条例实施细则》的深入分析，《条例》主要解决了以下问题：

1.明确了适用范围

《条例》颁布实施后，黄河水量调度和管理适用的空间范围为黄河流域的青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省，以及国务院批准取用黄河水的河北省、天津市；黄河水量调度年度为当年7月1日至次年6月30日，明确了黄河水量调度时段为全年，而不再局限于非汛期。

2.确立了调度原则

《条例》颁布实施后，黄河水量调度原则为：确保黄河不断流的原则，遵循用水总量和断面流量双控制、分级管理、分级负责的原则，遵守用水优先顺序的原则，即首先满足城乡居民生活用水的需要，合理安排农业、工业、生态环境用水。

3.理顺了黄河水量调度管理体制和组织保障体系

《条例》明确了黄河水量调度管理体制由中央和地方组成，并明确了中央与地方的职责分工；划分了国家发展和改革委员会、水利部、黄河水利委员会（以下简称黄委）、有关地方人民政府及水行政主管部门在黄河水量分配方案、年度水量调度计划、月和旬水量调度方案与实时指令的制定和下达方面的职责和权限；分清了有关省级人民政府和黄委及其所属的河南、山东黄河河务局对黄河干支流、重要水库的调度权限和责任。

4.确立了黄河水量分配方案的法律地位

《条例》第七条明确强调，国务院批准的黄河水量分配方案是黄河水量调度的依据，有关地方人民政府和黄委及其所属管理机构必须执行。同时《条例》第七、九条对黄河水量分配方案制订修改程序作了规定，即制订或修改黄河水量分配方案时，由黄委商十一省（自治区、直辖市）人民政府提出方案意见，经国务院发展改革主管部门和国务院水行政主管部门审查同意，报国务院批准。

5.明确了调度方式，解决了调度计划和方案的制订程序问题

《条例》第十条规定，黄河水量调度实行年度水量调度计划与月、旬水量调度方案和实时调度指令相结合的调度方式。

6.建立了应急水量调度体系，防止黄河断流

《条例》明确了应急水量调度的实施条件；规定了旱情紧急情况下的水量调度预案制度；规定了应急处置措施。

7.规定了严格的监督检查和法律责任，确保了黄河水量调度指令的实现或实施

《条例》为防止破坏“公正、公平、公开”原则，又建立了严格的监督检查和法律责任。一是规定黄委应当定期将黄河水量调度执行情况向十一省区市人民政府水行政主管部门以及水库主管部门或者单位通报，并及时向社会公告，通过这种方式接受社会监督和利益相关方的相互监督；二是完善对水库、主要取（退）水口巡回监督检查的方式和内容；三是对违反水量调度纪律的责任人员实施行政处罚措施；四是对违反水量调度规定或破坏水量调度秩序的行为实施行政处罚直至追究刑事责任。

二、《条例》实施效果评估框架体系构建

《条例》实施效果评估框架体系如表1所示。

1.对《条例》执行落实情况的评估

对《条例》执行落实情况的评估主要从《条例》的学习宣传、机构和调度职能落实、配套办法建设、支流调度开展、汛期调度开展、生态调度、水量调度责任制执行、省区水量分配指标细化工作开展、用水总量控制执行、断面下泄流量控制精度、调度计划编制、应急调度、《条例》规定的制度落实13方面进行评估。

学习宣传主要评估国务院及有关职能部门（发改委和水利部）、流域管理机构 （水利部黄河水利委员会）对《条例》的学习认知以及对广大群众的宣传教育情况；机构和调度职能落实主要评估黄委及其所属单位（河南河务局和山东河务局）、沿黄省（自治区）为做好水量调度工作组织管理体系的建立情况；配套办法建设主要评估水利部、黄委、相关省（自治区）以及黄委所属单位河南河务局和山东河务局相关配套办法的制定情况；支流调度开展情况主要评估 《条例》规定的洮河、湟水（含大通河）、清水河等9条支流水量调度的开展情况；生态调度主要评估通过水量调度向河口三角洲湿地补水情况；汛期调度主要评估汛期7月1日—10月31日水量调度开展情况；水量调度责任制执行主要评估行政首长负责制的执行落实情况；省区水量分配指标细化工作开展主要评估1987年国务院批准的各省（自治区）正常来水年份分水指标进一步分解到地级市和干支流的执行落实情况；用水总量控制执行主要评估省（自治区）年度分配水量的执行情况；断面下泄流量控制精度主要评估非汛期刘家峡出库、下河沿、石嘴山、头道拐、潼关、小浪底出库、高村、利津断面月水量调度方案执行情况；调度计划编制主要评估相关十一省（自治区）水行政主管部门和山东河务局、河南河务局用水计划和水库管理单位和部门水库运用计划编制执行情况；应急调度主要评估向天津市、河北省应急调度，断面预警处置等应急抗旱情况；《条例》规定的制度落实主要评估黄河水量调度责任制、协调协商制度、黄河水量调度执行情况的通报和公告制度、用水总量和断面流量双控制度、应急调度制度、计划申报和信息报送制度的落实情况。

2.对《条例》执行实施效果的评估

对《条例》执行实施效果的评估主要从法律效果、管理效果、社会效果三方面进行评估。法律效果主要评估《条例》颁布实施后对黄河水量调度的法律保障、黄河水量调度的执行力度方面的效果；管理效果主要评估《条例》颁布实施后在水量调度的管理体制和管理模式，水量调度制度体系、业务流程、指标体系、应急管理机制，水量调度和用水总量控制的范围方面的实施效果；社会效果主要评估《条例》颁布实施后在实现黄河不断流及无预警方面，用水的公平性、合理性和有序性方面及流域水资源管理与沿黄地区经济社会发展相互协调的保障方面的实施效果。

表1 《条例》实施效果评估框架体系

3.对立法质量和守法情况的评估

对立法质量和守法情况的评估主要从合法性、协调性、合理性、可操作性、完备性五方面进行评估。合法性评估主要评估《条例》与上位法水法、行政处罚法、防洪法的符合性；协调性评估主要评估《条例》与同位阶立法《取水许可和水资源费征收管理条例》是否存在冲突，规定的制度是否互相衔接；合理性评估主要对《条例》体现的公平正义原则、法律责任进行评估；可操作性评估简单地说就是《条例》所立的法规条文，是否有针对性、适用性，是否管用、实用，是否能解决实际问题；完备性评估主要看《条例》适用范围和对象是否清晰、制度体系是否健全、配套立法或规定是否完善。

三、结 语

《条例》是我国大江大河水量调度的第一部流域性立法，对科学规范黄河水量调度工作起到决策性的管理作用，并且对其他流域统一调度具有示范性的作用。通过对《条例》实施效果的评估，可以了解《条例》实施后所取得的成效，发现《条例》实施中存在的问题。科学合理的评估体系构建不仅能够加强对其所管辖范围的动态观测，避免因立法的缺陷对实际生产活动造成损失，还能够对《条例》本身起到补充完善的作用，从而为政府采取有效的行政、法律、经济、科技等手段统筹解决水资源问题提供科学依据。在对《条例》深刻剖析的基础上，分别从《条例》执行落实情况、实施效果以及立法质量和守法情况方面进行实施效果评估体系的框架构建，可以为《条例》实施效果科学评估奠定理论框架基础。

[1]中华人民共和国国务院令第472号.黄河水量调度条例[S].2006.

[2]水利部黄河水利委员会.黄河水资源管理与调度[M].郑州：黄河水利出版社，2008.