粤北山区推动新型城镇化发展的思考

陈伦盛

摘 要：粤北山区由于经济发展落后，城镇化发展过程中人口集聚能力弱、城镇化发展水平较低，同时普遍存在城镇规划执行难度大、产业推动能力弱、基础设施建设滞后、融资渠道狭窄、公共服务水平不高、社会保障能力不强等问题。应通过强化规划先导、加速产城融合、完善城市功能、推动制度创新、拓宽吸引人才渠道等方面推动新型城镇化发展。

关键词： 仁化县；新型城镇化；产城融合

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）02-0030-05

新型城镇化是推动区域协调发展，逐步缩小城乡差距、区域差距的重要途径。粤北山区是广东省典型的欠发达地区，本文以韶关市仁化县为例，探索推动粤北山区新型城镇化发展的路径，旨在于为推动广东省欠发达地区新型城镇化建设，实现区域协调发展提供一定的理论参考。

一、仁化县城镇化建设的现状

仁化县地处韶关市北部，是粤、湘、赣三省交界地，南岭山脉南麓，北江上游，辖十个镇和一个街道办事处，共有124个村（居），土地总面积2223平方公里，全县总人口23.3万人，常住人口21.34万人。2012年，仁化县GDP达77.03亿元，在全市县域（市辖三区除外）排名第三；人均生产总值3.98万元，在全市县域（市辖三区除外）排名第一（见表1）。

仁化县曾经是一个典型的“小山城”，2006年城镇化率仅为25.2%，2006年之后，城镇化进入加快发展阶段，县城框架不断拉大，“十一五”期间城镇化率保持2%以上的年均增长速度，至2012年城镇化率达到39.3%。

二、仁化县推进城镇化建设存在的问题

（一）城镇规划执行难度大，规划牵引力不强

1.规划意识淡薄

城镇规划在实施过程中，不但受到政策扶持力度、资金到位情况、居民收入水平等因素的制约，也受人们规划意识的影响。城镇居民和农民有改善居住环境和生产生活方式的美好愿望，但遵循城镇规划的意识普遍比较淡薄，偏好自己建房胜于到城镇买房，建房随意性大，造成有新房无新村、乱搭乱建等现象司空见惯，城镇规划难以发挥引导作用，不利于城镇协调发展。

2.规划土地使用难

城市总体规划的核心任务是引导城市建设布局和调整土地利用，但往往建设用地指标不足导致规划难以落地。对仁化县而言，当前城镇化建设用地需求已远远超出了每年省、市下达的新增建设用地指标（见表3），其中还包括了大量的工业用地指标。从农民与土地关系来看，现有土地政策规定农村土地是集体所有，农民对自家承包土地、宅基地和农房只有经营使用权，其资产价格和可变现程度大打折扣，想进城农民很难从农村土地中获得最大化收益。

图1 2011-2013年仁化县建设用地情况

数据来源：仁化县国土局。

3.规划专业人才紧缺

人才是落实城镇规划的关键因素。城镇规划在城市的综合发展中起着越来越重要的作用，但仁化县在城市规划领域的专业人才十分紧缺，制约了城镇规划的科学制定与实施管理。

（二）产城融合不足，就业推动力不强

产业发展，是城镇化的根本动力。目前仁化县工业企业布局比较分散，结构不尽合理，多数以资源型为主，且本地有实力的资源型企业较少，对凡口铅锌矿、丹霞冶炼厂等中省驻韶国有企业依赖性较大。第三产业又主要以传统的批零贸易、餐饮业为主，吸纳生产要素、转移农业人口的能力较弱。旅游产业的潜力未得到充分发挥，丹霞山景区旅游线路不多，旅游产品单一，旅游消费不足，处于起步阶段的环丹霞山产业对城镇化的助推力还未充分挖掘。由于目前产业结构不尽合理，吸纳农民工的能力不足。

（三）城镇基础设施建设滞后，融资渠道狭窄

基础设施是城市存在和发展的物质基础。目前仁化县老城区存在基础设施配套不足的问题，人口密集、交通拥挤、管网老化，城市公共设施用地、道路广场用地面积较小，不能满足城镇化加速发展的需求。乡镇基础设施更加薄弱，公共文化娱乐设施尤为缺乏。目前仁化县城镇化建设资金来源主要靠财政投入，但仁化县财政基础薄弱，对城镇化的财政投入无法满足基础设施建设庞大的资金需求。投资主体单一，而金融机构对城镇化基础设施建设项目信贷投入的积极性不高，制约了城镇基础设施建设发展。

（四）公共服务水平不高，社会保障力不强

城镇化既是人口向城镇集聚过程，也是社会转型的过程，当前仁化县公共服务与社会保障方面存在的问题主要表现在五个方面：一是住房矛盾。目前县城房价为2000-3500元/平方米，乡镇房价为1700-2800元/平方米，而农村人均年纯收入只有9000元左右，一般农民工年收入也只有2-3万元，很难承担与收入悬殊的房价。近年来，仁化县建设了一批保障性用房，但主要解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题，还不能直接解决进城农民、外来务工人员的住房保障问题。二是教育资源布局不够合理。目前，进城人员和外来务工人员的子女在仁化城镇都能入学，并可以享受国家义务教育免费政策，但存在教育资源配置不高的问题。全县学校普遍缺乏多媒体等现代化教学设施，乡镇小学设施更为落后，县城初中教育学位紧张。三是卫生医疗条件有待改善。目前全县有卫生医疗机构 46个，其中县城综合医院3间、基层卫生院11间，卫生技术人员963人，基本能满足群众的一般看病需求，但大部分基层卫生医疗机构医疗设施相对落后，卫生技术人员紧缺，医疗管理水平还有待提高。四是农民养老缺乏足够保障。2012年仁化县城镇基本养老保险参保人数为36231人，新型农村社会养老保险参保人数为65299人，全县11个镇（街道）全部建立最低生活保障制度。社会保障覆盖面虽然比较大，但农民养老保障待遇水平偏低。五是社会治安压力大。目前县城常住人口5.1万人，辖区3个派出所的警力只有26人，占常住人口0.05%，远低于全国0.12%的编制警力配置水平，随着县城扩容，警力不足问题将进一步凸显。

三、仁化县推进城镇化建设的对策建议

（一）强化规划先导，打造科学的新型城镇化体系

1.加强监管与考核，发挥规划调控作用

城镇规划能否发挥战略性、前瞻性和导向性作用，关键在于规划执行的力度和效果。为保证城镇规划得到规范管理和严格执行，建议由县人大审议通过城镇规划并加强巡视，要求任何单位和个人不得随意改变规划，保证城镇建设的连续性；县直审批部门要坚持不符合城镇规划的项目不予批准立项，未编制控制性详细规划的地块不得出让、转让和开发建设，所有建设项目都不得突破规划控制范围；出台城镇规划行政责任追究制度，对违法用地和违法建设要严肃查处，依法追究有关责任人的责任。

2.加强统筹协调，细化规划执行

在遵循城镇规划的基础上，建议将保护生态和突出特色统一起来，统筹县城建设与中心镇、特色镇建设。在重点打造县城的同时，因地制宜推进中心镇、特色镇建设，将周田镇打造成仁化县的南大门、石塘镇打造成旅游镇、黄坑镇打造成贡柑专业镇、红山镇打造成茶叶专业镇等。考虑到建设资金问题，中期再将董塘、长江两个中心镇打造成与县城风格相匹配的小城镇。基于丹霞山水与徽派建筑能够完美结合的特点，以及石塘古村、夏富古村、城口恩村都是徽派建筑风格的现状，可将徽派建筑风格作为仁化旅游县城的主色调，将周田镇到县城的主干道及丹霞山周边村落规划建设或改造成徽派建筑，并将徽派建筑风格融入宝能国际旅游度假村和梦幻丹霞等项目建设中，让周田镇和县城的建筑特色统一风格。

（二）加速产城融合，提升新型城镇化支撑力

1.依托园区建设，以工业化带动城镇化

建议仁化县将工业园区作为发展工业的主战场，依托工业园区，培育和发展特色产业集群，加快新型工业化，为城镇化奠定坚实的产业基础。引导符合条件的企业向仁化县有色金属循环经济产业园、小企业创业园、广东岭南人文科技创业园聚集，促进产业向园区集中、园区向城镇集中，实现产业集聚发展、土地集中开发、污染集中治理。借鉴国内外先进工业园区的经验，实行工商并举、综合开发的工业新城开发模式，在促进工业发展的同时，配套完善的商住、购物、休闲、文化等城市设施和功能，促进二、三产业的协调发展，建设幸福和谐工业园区，建设宜居、宜业、宜商的现代化工业新城，让产业和城市发展充分互动，让工业化和城镇化深度融合，让城市成为人们的工作地和生活地。

2.多措施并举，破解产业发展的用地矛盾

土地是目前制约产业集聚区发展的最大瓶颈。建议积极采取措施，重点加强现有3个工业园区和重大产业项目的用地保障。争取工业园区升级扩园，对重大项目优先提供土地支持，鼓励实力较为雄厚的企业积极申请纳入省的重点项目，以获取更多的专项用地指标；以“三旧改造”盘活土地存量，充分挖掘旧厂房、空心村、工矿废弃地等闲置土地，促进低效用地的二次开发；坚持按建设用地控制指标和投资强度要求供地，鼓励建设多层标准厂房，提高建设用地容积率，缓解建设用地矛盾。

（三）实施旅游带动，加快旅游城市建设

1.确立“旅游主导城市”发展理念，优化产业结构

旅游业是一项环保型、可持续发展的产业，在推进城镇化建设过程中具有引擎效应。仁化县拥有优质的旅游资源，建议利用好这些资源，重点通过发展旅游项目，逐步集聚产业，培育旅游产业群，最终形成人口集聚区（见图2）。基于旅游在城镇化建设中的独特优势和巨大潜力，仁化县要将旅游作为城市发展的主要驱动器，切实出台各项优惠和扶持政策措施，推动旅游业优先发展，形成旅游洼地效应，整合农业、商业、文化、运动、会议、康疗、养老等相关产业形成泛旅游产业结构，最大限度促进旅游消费，带动仁化县的城镇化建设。

图2 仁化县旅游引导城镇化示意图

2.加快旅游重大项目实施，提升旅游服务质量

旅游开发是一项投资大、见效慢的产业。仁化县要着眼长远，严格遵循旅游产业发展规划，有重点、有步骤地培育旅游产业带，推动丹霞旅游区向集观光、休闲、游乐、度假、购物于一体的综合旅游开发区发展。推动环丹霞山生态旅游景点及配套服务区建设，将环丹霞山区域建成“食、住、行、游、购、娱”旅游配套服务区，打造一批旅游服务品牌，进一步提升仁化县旅游服务质量。

3.加强旅游目的地宣传营销，营造仁化旅游发展大环境

做大做强旅游产业，还要有高效的宣传营销策略。建议结合仁化县人文历史和旅游资源条件，确定一个稳定的旅游营销主题，统一宣传题材和口号，精心推出旅游产品，形成便于识别的旅游形象。同时，创新宣传营销手段，除了广告发布、公关宣传、客源地推广等传统宣传营销方式之外，要主动采用新媒体宣传营销，通过财政投入和市场化运作相结合的方式，组织制作一款精致的仁化旅游APP，内有详细的吃、住、行、景点、线路、实用信息，通过网络宣传仁化旅游攻略，以吸引更多的网民前来体验仁化休闲旅游的乐趣，增加客流量，推动仁化旅游业的发展。

（四）完善城市功能，提升城镇承载能力

1.推行交通优先，打造便捷城乡交通网络

便捷的交通基础设施网络体系是推进城镇化的重要先行条件。建议仁化县把县城作为县内交通枢纽，把周田镇作为城际交通枢纽，重新规划和建立干支衔接、畅通快捷的综合交通体系，前瞻性、高标准编制综合交通体系规划，提升道路建设水平。新城区要按照主要干道8车道、次干道4—6车道的标准规划建设，并增加道路绿化面积，为未来拓宽道路预留空间；旧城区要进行道路升级改造，最大限度地拓宽路面；规划发展新城区、乡镇、中心村的公共交通，加强停车场、公交站点等配套设施建设，提高城乡一体化进程。

2.增强教育、医疗、文化、卫生、社会保障等公共管理及公共服务能力

统筹建设城镇社会公共服务设施，加强县城污水处理厂及排污管网建设，提高污水收集处理能力，并尽快完善乡镇污水和垃圾收集及处理设施，构建农村垃圾处理长效管理机制，维护城镇生态环境；依照城镇化进程匹配全县中小学和幼儿园建设，合理调配教育资源，在新城区以及大型房地产项目中重视中小学、幼儿园的规划建设，借助社会力量办学，提高教学条件，确保新增居民和进城农民子女能够接受免费九年义务教育和学前教育；加强城镇医院建设，增加医疗设备，稳定医务人员队伍，提高医疗水平；加强城镇养老院的建设，不断完善医疗和养老设施；推动社会保障均衡化，使农村居民进城后与城镇居民享受到同等社会保障待遇；通过适当增加招警编制、开展严打整治行动、推进社区警务、增加社区视频监控、发挥群防群治力量等措施，保障社会持续稳定。

（五）推动制度创新，推进人口城镇化

1.积极稳妥实施户籍制度和农村产权制度改革

现行的土地、户籍制度是破解我国城镇化的改革难题的关键。积极稳妥实施户籍制度改革，降低城镇在就业、教育、社保等方面的门槛，放宽县城、建制镇的落户条件，建立转户农民权益保障机制，促进农业人口向城镇转移；加快进城务工人员入户城镇配套制度改革，完善进城务工人员子女教育、住房保障、农村宅基地和承包土地处置、社会保障制度衔接等配套政策，确保进城务工人员平等享受城镇政策和公共服务；按照党的十八届三中全会精神，开展新一轮农村产权制度改革，以户籍登记为基础，采取土地参股入市等方式，逐步健全土地市场机制，积极探索建立具备可操作性的土地承包经营权流转、农村集体建设用地入市、宅基地流转等政策。

2.创新资金筹措方式，建立多元化的投融资体制

充足的资金是持续推进城镇化发展的重要保障。要充分运用财政、金融手段，推进投融资体制改革，满足城镇化建设中多层次、多元化的资金需求。一是要完善财政投入机制，发挥财政资金的杠杆作用，将财政的直接投入改为“以奖代补”、“先建后补”等间接支持形式，对由社会资本牵头的一些基础设施投资和公益性事业支出给予鼓励、奖励和补偿，吸引社会投资主体广泛参与城镇化建设；设立加快推进新型城镇化建设专项资金，从财政收入中按比例提取，统一管理、集中使用，专项用于基础设施建设和公共服务体系建设等领域的投入或为各类社会资金介入提供风险担保和利益补偿，促进城镇化基础设施整体功能的发挥。二是要完善金融机构服务功能，鼓励金融机构创新各类金融产品，尝试开发农民住房按揭、小城镇服务行业等贷款产品；积极搭建城镇化建设银企合作平台，通过银企洽谈会等方式，把城镇建设项目中具有市场前景的项目公开向社会推荐，促进银企结合，实现银企间良性互动。三是要探索市场化融资方式，在城镇化项目建设上鼓励招商引资，在公共服务经营上可以采用租赁、承包和委托形式，同时鼓励金融机构对对参与城镇化建设投资者和经营者给予项目贷款，地方政府予以贷款贴息。

（六）拓宽人才渠道，强化人才智力支持

城镇化的发展需要专业的人才队伍提供智力支持。针对目前仁化县存在着城市规划设计及管理专业技术人才与高技能产业技术人才紧缺的状况，建议通过拓宽人才的吸引和培养渠道来广纳良才。首先要积极引进高层次人才，每年从知名高校录用一批涉及城镇规划建设管理行业和基础设施建设领域专业的本科生或研究生到建设、规划、房产、交通运输、水利等县直机关单位工作，并完善人才选拔和人才管理、职称评审办法等有关政策，加快制定实施人才投资优先保证、人才创业创新扶持、人才合理流动、人才公共服务、知识产权保护等政策，为城镇规划建设管理行业和基础设施建设领域人才开发和使用营造充满活力、富有效率、更加开放的政策环境。其次要加强高技能人才培养，带动中、初级技能人才的梯次发展；建立高级技工学习培训基地，培养紧缺的高技能人才，努力打造“蓝领人才”高地；加大高技能人才培养投入力度，不断完善高技能人才的选拔和奖励制度；改进和完善教育培训内容，拓展培训方式，强化理论培训和实践锻炼。

参考文献：

[1]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政

学院学报，2013（02）：49-54.

[2]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].

行政管理改革，2012（11）：4-10.

[3]马凯.转变城镇化发展方式，提高城镇化质量，走出一条中

国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报，2012（5）：4-12.

[4]樊纲，武良成.城镇化：一系列公共政策的集合[M].北京：中

国经济出版社，2010.

（责任编辑：汤钦乐）

（五）推动制度创新，推进人口城镇化

1.积极稳妥实施户籍制度和农村产权制度改革

现行的土地、户籍制度是破解我国城镇化的改革难题的关键。积极稳妥实施户籍制度改革，降低城镇在就业、教育、社保等方面的门槛，放宽县城、建制镇的落户条件，建立转户农民权益保障机制，促进农业人口向城镇转移；加快进城务工人员入户城镇配套制度改革，完善进城务工人员子女教育、住房保障、农村宅基地和承包土地处置、社会保障制度衔接等配套政策，确保进城务工人员平等享受城镇政策和公共服务；按照党的十八届三中全会精神，开展新一轮农村产权制度改革，以户籍登记为基础，采取土地参股入市等方式，逐步健全土地市场机制，积极探索建立具备可操作性的土地承包经营权流转、农村集体建设用地入市、宅基地流转等政策。

2.创新资金筹措方式，建立多元化的投融资体制

充足的资金是持续推进城镇化发展的重要保障。要充分运用财政、金融手段，推进投融资体制改革，满足城镇化建设中多层次、多元化的资金需求。一是要完善财政投入机制，发挥财政资金的杠杆作用，将财政的直接投入改为“以奖代补”、“先建后补”等间接支持形式，对由社会资本牵头的一些基础设施投资和公益性事业支出给予鼓励、奖励和补偿，吸引社会投资主体广泛参与城镇化建设；设立加快推进新型城镇化建设专项资金，从财政收入中按比例提取，统一管理、集中使用，专项用于基础设施建设和公共服务体系建设等领域的投入或为各类社会资金介入提供风险担保和利益补偿，促进城镇化基础设施整体功能的发挥。二是要完善金融机构服务功能，鼓励金融机构创新各类金融产品，尝试开发农民住房按揭、小城镇服务行业等贷款产品；积极搭建城镇化建设银企合作平台，通过银企洽谈会等方式，把城镇建设项目中具有市场前景的项目公开向社会推荐，促进银企结合，实现银企间良性互动。三是要探索市场化融资方式，在城镇化项目建设上鼓励招商引资，在公共服务经营上可以采用租赁、承包和委托形式，同时鼓励金融机构对对参与城镇化建设投资者和经营者给予项目贷款，地方政府予以贷款贴息。

（六）拓宽人才渠道，强化人才智力支持

城镇化的发展需要专业的人才队伍提供智力支持。针对目前仁化县存在着城市规划设计及管理专业技术人才与高技能产业技术人才紧缺的状况，建议通过拓宽人才的吸引和培养渠道来广纳良才。首先要积极引进高层次人才，每年从知名高校录用一批涉及城镇规划建设管理行业和基础设施建设领域专业的本科生或研究生到建设、规划、房产、交通运输、水利等县直机关单位工作，并完善人才选拔和人才管理、职称评审办法等有关政策，加快制定实施人才投资优先保证、人才创业创新扶持、人才合理流动、人才公共服务、知识产权保护等政策，为城镇规划建设管理行业和基础设施建设领域人才开发和使用营造充满活力、富有效率、更加开放的政策环境。其次要加强高技能人才培养，带动中、初级技能人才的梯次发展；建立高级技工学习培训基地，培养紧缺的高技能人才，努力打造“蓝领人才”高地；加大高技能人才培养投入力度，不断完善高技能人才的选拔和奖励制度；改进和完善教育培训内容，拓展培训方式，强化理论培训和实践锻炼。

参考文献：

[1]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政

学院学报，2013（02）：49-54.

[2]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].

行政管理改革，2012（11）：4-10.

[3]马凯.转变城镇化发展方式，提高城镇化质量，走出一条中

国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报，2012（5）：4-12.

[4]樊纲，武良成.城镇化：一系列公共政策的集合[M].北京：中

国经济出版社，2010.

（责任编辑：汤钦乐）

（五）推动制度创新，推进人口城镇化

1.积极稳妥实施户籍制度和农村产权制度改革

现行的土地、户籍制度是破解我国城镇化的改革难题的关键。积极稳妥实施户籍制度改革，降低城镇在就业、教育、社保等方面的门槛，放宽县城、建制镇的落户条件，建立转户农民权益保障机制，促进农业人口向城镇转移；加快进城务工人员入户城镇配套制度改革，完善进城务工人员子女教育、住房保障、农村宅基地和承包土地处置、社会保障制度衔接等配套政策，确保进城务工人员平等享受城镇政策和公共服务；按照党的十八届三中全会精神，开展新一轮农村产权制度改革，以户籍登记为基础，采取土地参股入市等方式，逐步健全土地市场机制，积极探索建立具备可操作性的土地承包经营权流转、农村集体建设用地入市、宅基地流转等政策。

2.创新资金筹措方式，建立多元化的投融资体制

充足的资金是持续推进城镇化发展的重要保障。要充分运用财政、金融手段，推进投融资体制改革，满足城镇化建设中多层次、多元化的资金需求。一是要完善财政投入机制，发挥财政资金的杠杆作用，将财政的直接投入改为“以奖代补”、“先建后补”等间接支持形式，对由社会资本牵头的一些基础设施投资和公益性事业支出给予鼓励、奖励和补偿，吸引社会投资主体广泛参与城镇化建设；设立加快推进新型城镇化建设专项资金，从财政收入中按比例提取，统一管理、集中使用，专项用于基础设施建设和公共服务体系建设等领域的投入或为各类社会资金介入提供风险担保和利益补偿，促进城镇化基础设施整体功能的发挥。二是要完善金融机构服务功能，鼓励金融机构创新各类金融产品，尝试开发农民住房按揭、小城镇服务行业等贷款产品；积极搭建城镇化建设银企合作平台，通过银企洽谈会等方式，把城镇建设项目中具有市场前景的项目公开向社会推荐，促进银企结合，实现银企间良性互动。三是要探索市场化融资方式，在城镇化项目建设上鼓励招商引资，在公共服务经营上可以采用租赁、承包和委托形式，同时鼓励金融机构对对参与城镇化建设投资者和经营者给予项目贷款，地方政府予以贷款贴息。

（六）拓宽人才渠道，强化人才智力支持

城镇化的发展需要专业的人才队伍提供智力支持。针对目前仁化县存在着城市规划设计及管理专业技术人才与高技能产业技术人才紧缺的状况，建议通过拓宽人才的吸引和培养渠道来广纳良才。首先要积极引进高层次人才，每年从知名高校录用一批涉及城镇规划建设管理行业和基础设施建设领域专业的本科生或研究生到建设、规划、房产、交通运输、水利等县直机关单位工作，并完善人才选拔和人才管理、职称评审办法等有关政策，加快制定实施人才投资优先保证、人才创业创新扶持、人才合理流动、人才公共服务、知识产权保护等政策，为城镇规划建设管理行业和基础设施建设领域人才开发和使用营造充满活力、富有效率、更加开放的政策环境。其次要加强高技能人才培养，带动中、初级技能人才的梯次发展；建立高级技工学习培训基地，培养紧缺的高技能人才，努力打造“蓝领人才”高地；加大高技能人才培养投入力度，不断完善高技能人才的选拔和奖励制度；改进和完善教育培训内容，拓展培训方式，强化理论培训和实践锻炼。

参考文献：

[1]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政

学院学报，2013（02）：49-54.

[2]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].

行政管理改革，2012（11）：4-10.

[3]马凯.转变城镇化发展方式，提高城镇化质量，走出一条中

国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报，2012（5）：4-12.

[4]樊纲，武良成.城镇化：一系列公共政策的集合[M].北京：中

国经济出版社，2010.

（责任编辑：汤钦乐）