东盟国家政府权力多元化分散化趋势及其影响

曹云华

近年来，东盟国家正在进行艰难的政治转型，在转型的过程中，有些国家比较顺利，有些国家则出现困难，甚至发生较大规模的政治动荡。在今后几年，东盟国家的政府可能会变得比较内向，与许多紧迫的国内事务相比，地区事务与国际事务将会被搁置一边，各国政府会把处理国内事务放到优先的位置。

东盟国家的政治转型

在东南亚，除文莱之外，东盟所有成员国都处于政治转型的过程中，只不过其程度与方式不同罢了。东盟国家的政治转型大致可分为如下几类：

第一类，顺利实现从监管式民主向协商式民主转型的国家——新加坡和马来西亚。新加坡和马来西亚长期实行一人一票的普选制度，但在李光耀和马哈蒂尔执政时期，一人一票制受到很多制约，权威型的政治领袖扮演了监管者的角色，执政党可以通过《国内安全法》等法律、法令，严格限制反对党的自由。最近十多年来，随着李光耀、马哈蒂尔先后退出政坛，新马两国政治发生了很大变化，政治民主化的步伐正在加快，《国内安全法》等限制反对党和人民自由的相关法律和法令均被废除，反对党有了更大的活动空间，人民在选择政治领导人时拥有更多的自由裁量权。

第二类，顺利实现从权威政治向民主政治过渡的国家——印尼和柬埔寨。这两个国家现在都实行一人一票制，每隔五年举行一次大选，由人民投票选举国家领导人。1998年苏哈托政权的垮台是印尼政治的一个分水岭，从此，印尼政治进入一个崭新的历史时期，即民主改革时期。在民主改革时期，印尼政坛发生了翻天覆地的变化，主要表现为如下七个方面：立法机构改革；解除党禁；保障公民的各项权利和自由，包括结社、组党、言论、集会、游行等自由以及享受教育的权利、工作的权利等；总统直接选举；地方自治；加强权力监督与制衡；军队民主化改革。

柬埔寨实现和平之后，于1993年举行了第一次大选，接着又先后在1998年和2003年举行大选，以洪森为首的人民党在后两届大选中均取得多数席位，洪森连任两届总理。尽管西方有人批评洪森领导下的现政权缺少民主，仍然是强人政治，但是，必须承认，按照西方的标准，民主是有的，只是缺少自由而已。在当前阶段，柬埔寨需要进一步巩固政治转型的成果，正确处理好民主与自由的关系，使政治发展处于可控状态，否则就有可能沦为像泰国那样的民粹主义和无政府主义。

第三类，正在深入开展政治体制改革的社会主义国家——越南和老挝。近年来，越南和老挝正在加快政治体制改革，改革的核心就是与经济自由化、市场化相适应，放松对权力的控制，让各级人民代表机构对政府行政权力有更多的监督，允许地方政府有更多的自治权力等。

第四类，正处在艰难过渡时期的国家——缅甸。2010年11月7日，缅甸举行多党民主制大选，联邦巩固与发展党（简称“巩发党”）以绝对优势赢得大选，其当选议员约占全部当选议员的76.4%。2011年2月4日，联邦议会选举吴登盛为总统。缅甸军人从政治舞台的前台退到幕后，但是，军人在国家政治生活中的地位与作用仍然是不可忽视的。纵观缅甸的政治发展进程，军人、僧侣一直是国家政治生活中的重要角色，由于经济发展水平的限制，缅甸缺乏一个强大的中产阶级，加上地方民族武装势力等因素，缅甸不可能在短期内实现向政治民主化、现代化的转变，这个过程应该是长期的、曲折的、充满变数的。

第五类，政治转型不成功的典型——泰国和菲律宾。菲律宾自从1986年结束马科斯独裁统治之后，其政治转型就一直不成功，每隔五年一次的大选，就像是一次又一次的政治闹剧，是电影明星和富豪们的盛宴，一人一票制成为那些富豪和明星们巧取豪夺的合法性来源。在泰国，人们原以为从20世纪90年代中期开始淡出政治舞台的军人集团会从此回归军营，泰国将正式进入政治民主化的时代。然而，泰国的民主转型却一波三折，其政局一次又一次陷入危险的边缘，造成这种局面的原因，除了失去权力的军人集团不甘心退出政治舞台而推波助澜之外，更深刻的根源在于泰国中产阶级的幼稚和政治上的极度不成熟。民粹主义和无政府主义把一个曾经是和平、繁荣的泰国推向灾难的深渊。

总的来看，新加坡和马来西亚的政治转型取得了成功，在威权型政治领袖淡出政治舞台之后，协商式民主应运而生；印尼和柬埔寨的民主转型也是比较顺利的，尤其是像印尼这样一个穆斯林占人口多数的国家，能够顺利实行一人一票制的普选，的确是一件很了不起的成就；菲律宾和泰国的政治转型就不那么顺利了，这两个国家的政治民主化进程实质上沦为了典型的“富人的民主”，有钱人、政客、明星利用普选垄断政治权力，利用一人一票制为其滥用权力披上合法的外衣；缅甸的政治改革正在引起全世界的关注，一些大国希望缅甸政治体制能够完全按照西方的一套模式运作，而缅甸国内各派政治势力却各有自己的一套“潜规则”，2015年的大选，实际上是缅甸各派政治力量的一场博弈，这场博弈的后果如何，还需要拭目以待。

东盟国家政府权力

的转移与分散化趋势

由于政治转型，东盟国家的政府权力正在发生转移，各国的政府权力出现了多元化和分散化的趋势，这是政治转型的过程中出现的利益主体多元化和实现利益的途径多边化所带来的必然结果。上述趋势，在不同的国家有不同的表现形式，处在不同历史时期的政治转型国家的政府权力分散化的程度也不尽相同。在第一类、第二类、第三类和第四类国家，这种权力的分散化是有序进行的，是在法律的架构下进行的一种有序的权力转移，它所产生的后果具有较多的积极意义，中产阶级和人民群众将拥有更多的权力；而在第五类国家，权力的分散化带来的后果可能更多是消极的，它可能会带来更多的无政府状态，政治和经济将会长期陷于动荡。东盟国家政府权力转移和分散的表现形式主要体现在以下几个方面：

其一，权力从中央向地方的转移。在印尼，苏哈托政权垮台之后所进行的民主改革的一个重要内容就是地方自治，新宪法赋予地方拥有更多的权力，从省长到村长及各级代议机构均实行选举，选举产生的地方各级行政长官，对选民和同级代议机关负责。在马来西亚，反对党——民主联盟在2013年大选中虽然没有取得联邦政府的执政权，但在三个州却是多数党，由他们执掌政权，这三个州包括吉兰丹州、槟州和雪兰莪州。在缅甸，新政府宣布要进行改革，赋予少数民族地区更多的自治权力。在泰国和菲律宾，两国中央政府均承诺要给予桀骜不驯的南部穆斯林地区更多的自主权。以上种种表明，东南亚国家地方政府的权力和自主性在上升。

其二，权力从政府机构向非政府组织的转移。近年来，一些东盟国家的非政府组织非常活跃，这些非政府组织与国外联系非常密切，积极参与社会生活的各个领域。从20世纪90年代起，随着东盟国家的经济起飞和国际化程度的提升，非政府组织在一些东盟国家迅速发展，尤其是在马来西亚、泰国、菲律宾和印尼四国。菲律宾是全球中拥有最多非政府组织数量的国家之一，仅次于巴西和印度。在马来西亚，单是以基金会的名义登记的非政府组织就有一千多家。在印尼，自苏哈托下台之后，政府便放松了社会控制，各种非政府组织像雨后春笋般地涌现出来，据不完全统计，目前印尼非政府组织不下一万家。泰国的经济起飞比较早，市场经济的自由气氛加上王室的支持，使泰国的非政府组织从20世纪80年代开始便迅速发展。东盟国家的非政府组织不仅在经济建设、社会服务等领域发挥了重要的作用，而且在推动国家政治社会改革、提升公民的政治参与、促进国际交往等领域也扮演着非常重要的角色，并发挥着越来越重要的作用。

其三，行政权力受到立法和司法权力的约束与制衡。在权威统治时代，如印尼的苏哈托时期、菲律宾的马科斯执政时期、马来西亚的马哈蒂尔执政时期，行政权力不断扩张，立法和司法机构很难对行政权力进行约束和制衡。而在现阶段，任何东盟国家的领导人都没有了至高无上的权力，也失去了行使绝对权力的个人道德威望和基础。

其四，统治精英受到公民社会的挑战。在新加坡、马来西亚、泰国和菲律宾，由于经济起飞比较早，加上国际化程度较高，公民社会的形成和发展也相对比较早、比较成熟。以知识分子、城市自由职业者、中产阶级为主体而形成的公民社会不满足于原来那种由政府包揽一切的社会权力结构，他们希望更多地参与和拥有更多的权利。以新加坡为例，这个国家原本是一个政府包办代替一切，人民习惯于接受政府所有安排的一个具有严格纪律的社会，但近年来，这一切都在变化之中。2013年春节期间，新加坡两千多民众举行和平集会，以表达对政府制定的长期人口规划的不满。迫于民众的压力，新加坡政府最近修改了针对新移民的政策，在子女入托、升学、就业等方面更多地照顾具有新加坡公民身份的做法。

东盟国家政治转型

对区域一体化的影响

东盟国家政治转型对区域一体化的直接影响是权力的分散化导致一国政府在制定区域合作政策时受到诸多制约，不可能再像当年那样，由几位权威领袖坐到一起，达成共识就可以拍板达成协议，立即付诸实施。一般而言，权威政府能够为其对外政策提供有力的支持。在东盟成立之初至20世纪90年代，东盟主要成员国几乎都是清一色的权威政治体系，一国政治领袖做出的政治决定是不容置疑的。因此，当时东盟很容易形成决议并得到实施。以印尼为例，当时苏哈托建立的国内政权是一个高度集权的个人专断的政治体系，这种政治体系在确立外交目标和外交政策方面都是极端集权的，推行对外政策的过程也完全是个人说了算。它不需要像民主国家那样，每制定一项重大的外交政策都必须经过议会的漫长讨论，在政府和议会之间以及各个利益集团之间进行没完没了的讨价还价。因此，个人专制的权威政府有利于其对外目标和政策的制定及顺利实施。从某种程度上来讲，苏哈托在国内建立的个人权威极大地促进了其在东盟的权威和领导地位。

此外，权威型政府对外决策在很大程度上还依靠领袖的个人魅力和外交才能，而在权力分散的民主时代，个人魅力和外交才能不再是外交决策的决定性因素，而主要靠利益的权衡和各派政治力量的妥协。印尼苏哈托个人的魅力和外交才能得到了充分发挥。与其前任苏加诺一样，苏哈托也喜欢在国际事务中发挥作用，东盟正好为其提供了一个很好的论坛。在东盟，苏哈托与各成员国老一代领导人建立了非常密切的个人关系，正是这种关系，使苏哈托在主导东盟事务的过程中如鱼得水。例如，苏哈托与新加坡前总理李光耀的关系就非同一般，与后来担任总理的吴作栋也有着紧密的个人关系。

现在的情况则完全不同，政府在做出任何重大决定包括制定地区政策之前，必须考虑到国内的情况，包括议会各派政治力量的平衡、各利益集团的利益考量、各级地方政府的意见、非政府组织是否接受等等。以印尼为例，2011年2月21—22日，在西爪哇茂物总统行宫举行以加快经济建设为主题的政府工作会议，苏西洛总统在会议上指出，目前亟待克服严重阻碍印尼经济建设的五大弊病：第一，中央政府官僚，如果不是迟缓行动，就是步伐不协调地执行建设计划，经常出现内阁会议做出的决议，部长级官员却迟迟不下达，因为部长下面的一级官员采取反对决议的态度；第二，地方政府经常阻挠中央决策，对中央政府持不合作态度，许多市、县拟定的良好建设计划，因受到市长或县长的阻挠而无法完成；第三，虽然政府已答应提供优越条件，但投资商不守信用，经常毁约，造成建设计划落空，损及人民利益；第四，政府相关部门因循守旧，墨守成规，虽然有关官员早已知道哪些法规成为建设计划的障碍，更有甚者，相关官员其实有能力修正有问题的法规，却不加以改善；第五，不健康的政治利益的干扰。不论中央或地方，都存在某些狭隘的利益集团，为了小集团的利益而千方百计干扰政府的建设计划。[1] 苏西洛指出印尼政府在运作过程存在的上述弊端，在东盟各国政府中普遍存在，只是程度不同，表现形式不同罢了。

总之，东盟国家政府权力的分散化，实际上是国内利益主体的多元化和实现利益的途径多边化导致的结果。它所造成的直接后果，就是一国政府在做出重大决策时必须有较长时间与方方面面进行周旋和讨价还价才能达成共识。由于国内各种力量相互制约、掣肘、甚至相互抵消，东盟国家政府在今后的对外政策决策中会变得比较迟疑不决，会变得比较内向，会屈服于国内一些利益集团的压力，会优先考虑国内的需要。东盟两次将实现东盟共同体的时间往前推，决心要在2015年建成东盟共同体。现在看来，这个目标是可以实现的，关键是这个共同体的标准是什么，如果只是原来意义上“东盟方式”的结合，那么，时间并不是问题。归根到底，东盟区域一体化的进程，在很大程度上取决于东盟成员国国内政治与经济的发展方向，取决于东盟成员国内各种政治势力的平衡和各大利益集团的利益博弈。

（作者系暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院

院长，教授，当代世界研究中心特约研究员）

（责任编辑：张凯）

[1] [印尼]《时代》网茂物讯. 总统召开加快经济建设政府工作会议，指出亟待克服的五大阻碍建设弊病. 香港印尼研究学社提供.