对我国城镇化进程中的土地使用制度改革问题探讨

2014-07-23张秋华

科技视界 2014年2期

张秋华

（宁波市城市土地储备中心，浙江宁波 315010）

土地问题是一个非常重要的问题，土地使用制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分，土地使用制度改革对国民经济的发展有着十分重要的意义。尤其是城市土地的管理和使用，不仅是一个行政管理问题，一个经济问题，而且是关系中华民族生存与发展，关系广大人民群众利益的大事，进一步治理整顿土地市场秩序，进行土地使用制度改革，是贯彻“三个代表”的重要思想，是立党为公、执政为民的重要举措。因此，要管好城市土地，消除现有的种种弊端，就必须进行土地使用制度改革，改变过去那种缺乏经济手段管理土地的局面，实行城市土地有偿使用，用经济杠杆制约城市土地的使用，使城市土地得到最佳的经济效益，环境效益和社会效益。

1 城镇土地使用制度改革的必要性

建国以后，我国长期实行社会主义计划经济体制，城镇国有土地则采取无偿、无期限、不准流动的行政划拨使用制度。直接导致了城市建设规模失控，征用农田过多，城市占地量增加，土地利用率低的严重后果。土地有偿使用，是发展社会主义市场经济的需要，符合社会经济规律的客观要求，土地市场作为社会主义市场体系的组成部分，允许土地使用权转让并进入商品流通领域，建立土地使用权的转让市场，发挥市场机制在土地资源配置中的作用，是社会主义市场经济体制的内在要求和必然结果。

2 城镇土地使用制度改革的措施及途径

城市土地使用制度改革的核心是城市土地实行有偿有期使用，要在转变土地使用观念上加强土地资产管理，健全土地统管机构和完善土地管理措施上下工夫。

2.1 转变土地使用观念，强化土地使用制度改革的意识，是尽快实现城市土地有偿使用的前提

土地使用制度改革的阻力，很大程度上来自观念上的错误，认识上的模糊。新中国成立以来，我们实行的是土地无偿无限期的使用制度，这种观念根深蒂固，这种观念不转变，土地使用制度的改革就难以进行，因此，我们要利用各种宣传工具，使广大干部群众树立两个观念。

2.1.1 树立地产业是“支柱”产业的观念

土地资产业，在我国沿海开放地区被称为支柱产业，是政府财政收入的一个重要来源，所占比例十分惊人，这样做，好处不少。①政府无须投入，就能增加一笔可观的收入，据我局对树林召镇“隐形”土地交易调查看，收益可高达几百万元以上。②以地生财，利于扩大城市基础设施建设，加速城市的发展。只要观念转变了，思想解放了，强化了这种意识，才能真正意识到城市土地使用制度改革的重要性。

2.1.2 树立土地市场经济观念

土地是一种重要的不可缺少的生产资料，是一种特殊的商品。因此，必须建立起充满生机与活力的社会主义土地市场，使土地纳入市场范畴，同时，地产的分配和使用必须引入市场机制，使这笔巨大的社会财富不再流失。因此必须理直气壮地培育城市土地资产市场，活跃社会主义地产业，这种观念的树立有利于土地使用制度改革的深入和扩展。

2.2 加强土地资产管理，深化土地使用制度改革，是尽快实现城市土地有偿使用的保证。为理顺城市土地经济关系，为国家和政府创造新的财源，加强土地资产管理，深化土地使用制度改革，必须做到如下几点

2.2.1 所有权和使用权必须分离，巩固土地的社会主义公有制

土地所有权和使用权不分，是影响土地使用制度改革的重要因素。改革必须使土地使用者明确。土地是公有的，土地使用者只有使用权，任何单位和个人无权私自买卖、转让土地。土地的所有权属国家，土地使用权实行有偿使用，土地所有权必须在经济上得到充分体现。

2.2.2 建立和培育充满活力的社会主义地产市场

按照马克思主义的地租理论，改革无偿无期元流地的用地制度，建立健全正常发育的社会主义地产市场是当前城市土地使用制度改革的重要内容和主要任务。土地作为特殊的商品，必须使纳入市场的范畴，强化国有土地出让由政府垄断，由土地管理部门实行专卖和统一管理，使土地使用权作为商品进入市场流通，培育和完善地产市场，以地生财、招商，为国家政府增加财力。使城市建设和土地开发进入良性循环轨道，也可以调节土地供求关系，调整用地产业结构，提高土地利用率。

2.2.3 地产权和房产权必须分离，使地产资源国有

形成土地“隐形”交易一个很重要的原因，就是房产转让出租时掩盖了地产转让，出租使这笔该由政府获得的收人流人单位或个人手里，因此，必须明确地产和房产之间的关系，严格按照严两权，分离原则，以清理土地黑市为突破口；将“隐形”交易引导到依法运行的轨道。

2.3 加强土地管理机构建设，建立各项土地使用制度改革的法规、条例，使之规范化、科学化，是尽快实现城市土地有偿使用的基础

2.3.1 要加强土地管理机构建设

土地管理是一项政策性、法律性和业务性很强、涉及面广的工作，机构建设，提高干部队伍素质，确保有一支素质高、业务精的土地管理队伍，保证土地使用制度改革工作的顺利进行。

2.3.2 制定土地使用管理的具体执行条例和制度、办法，使土地工作有章可循

近年来，国家已出台一系列土地管理政策、法律和法规，这无疑对目前深土地使用制度改革有重要意义。然而，各地情况不同，在国家法律、法规许可的范围内尽快制定符合当地实际地产经济状况的土地有偿使用制度、执行条例和实施办法，使城市土地使用制度改革纳入科学规范轨道。

2.4 完善土地管理措施，严格土地管理手段，是尽快实现城市土地有偿使用的关键

土地管理部门的职责就是要管好国家最大的财富土地资产。但这项工作难度大、阻方多，而土地资产的管理核心是抓好土地使用制度的改革。①加强舆论宣传。②完善各种措施，管理手段也必须多样化、严格化，没有严格的手段，这项工作难以为继十深入不下去。因此，目前首先要严格依法办事，在党和国家有关法令法规的范围内认真履行职责，严格各种管理手段。①严格清理土地“隐形”交易，打击各种非法土地交易，保证国家对土地一级市场的垄断。②严格种种土地交易的手续和程序，依法处理各种土地交易中出现的纠纷和情况，促进土地市场的繁荣。③严格掌握出让金和出让期限，按照本地经济状况，核定土地出让金的数量、大小，打击各种利用土地使用权进行非法交易的投机倒把活动，稳定社会主义土地市场经济，为土地使用制度的深化改革保驾护航。其次，要依据产业政策，调控土地供给，实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约要求的供地方式改革；同时要公开土地市场信息，正确引导土地需求，培育土地市场，创造公开竞争的市场环境，解决现行建设用地供应和使用交易中存在时情况不明、交易不公的问题，强化市场竞争机制，发挥土地资源、资产在市场配置中的基础性作用，提高土地资源配置效率。