构建法律框架下的信访体制

文兆平

信访即群众来信、来访的简称，它是我国独创的一项以群众政治参与、民意表达功能为主，权利救济功能为辅的制度，目的为保持党和政府同人民群众的密切联系，了解社情民意，化解社会矛盾，实施权利救济，监督政府工作。信访制度建立至今已有六十余年的历史，功能发生了多次变迁，其民主参与功能不断弱化，权利救济功能逐步膨胀，对我国政治和社会生活产生了重大的影响。本文以涉检信访为视角，考察研究信访功能的异化及回归，并以此为基础，构建我国法律框架下的信访体制。

一、现行信访体制对检察机关的影响

正常的信访能够保证民意畅通和矛盾疏导，在维护社会稳定、促进检察机关公正独立执法方面具有积极作用。从这一角度来说，信访既是体察民情的晴雨表，又是社会稳定的安全阀，检察机关可以通过信访了解当事人的主张和意愿，发现风险点，提前采取措施，把矛盾化解在萌芽状态。但现行信访体制的功能异化，严重影响到检察机关公正独立执法，把检察机关的执法办案推向了一个尴尬的境地。具体而言：

（一）干扰司法权的独立行使

根据《宪法》规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。由于信访权利救济功能的扩张，许多当事人对信访寄予了高度的期盼，希望依靠上级的干预、领导的批示、舆论的影响来实现自己的愿望，而非通过正常的司法程序解决问题。为了达到目的，部分信访人不惜采取极端手段，滞留办公场所，打横幅、喊口号、穿孝衣围堵机关、拦截车辆、堵塞交通，赴省进京上访，甚至以自残、自杀或同归于尽相威胁，以期引起上级部门和领导的重视，同时给办案单位和办案人员施加压力。面对强势的信访群体，某些检察机关难以保持超然地位，无法严格依法对案件作出处理，而是对案件“特事特办”、“摆平理顺”，以求息事宁人。

（二）影响司法公正

一是影响程序公正。变异后的信访制度，从根本上说是一种罔顾程序正义的制度设计，人们希望借助信访，找到程序内没有或根本无法发现的真实，进而实现自己的实体利益诉求。而“支配这种救济的是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变化不定的所谓潜规则”，[1]它的非程序性和不确定性与程序公正的理念存在严重的矛盾。二是影响实体处理上的公正。在信访压力下，检察机关有时拔高或降低立案侦查、审查逮捕、起诉、抗诉以及受理申诉等办案标准，使案件实体处理受到影响。

（三）损害司法权威

当事人的不当信访，一方面容易引发案件对方当事人上访，形成双方信访博弈的局面。另一方面一旦信访目的没有达到，当事人往往借助网络舆论等相关媒体发布不实信息损害司法权威和公信力。再者，如果司法机关在信访压力下处理结果出现偏差，将导致民众对司法的蔑视，丧失民众对法律的基本敬畏，陷入信访不信法的怪圈。

（四）降低司法效率

因信访人上访纠缠，有的案件处理结果无法按正常程序公布，及时发生法律效力，导致影响司法效率，浪费司法资源。如黄某某故意伤害案，黄某某因与李某某发生邻里纠纷用刀将李某某砍伤。被害人李某某自行到鉴定所先后作出轻伤、重伤、七级伤残、后期治疗费2万元的四份鉴定书。在审判阶段，被告人黄某某提出重新鉴定，李某某不配合，根据有利于被告人的原则，法院采信了轻伤鉴定意见书。判决后，李某某请求检察机关抗诉，并多次找承办人、部门负责人、分管检察长、检察长要求抗诉，办案人员和有关领导均耐心向其说明了不予抗诉理由。李某某仍不满，向各级政府持续上访，并认定该县公、检、法机关在处理该案中，存在不作为、故意放纵偏袒犯罪、审查证据把关不严、违反法定程序办案等问题。从程序上来看，这本是一个应该按照正常、合法程序办结的案件，但是由于案件当事人的无理缠访、闹访，基于社会大局稳定的考量，公、检、法等相关部门不得不采取妥协的办法，反复调取案卷，分析案情，不仅影响了司法工作效率，浪费了司法资源，而且使司法机关案多人少的矛盾更为突出。

二、信访负效应的原因分析

信访如此“深入人心”，成为民众表达诉求、解决矛盾的首选，有其深刻的历史和现实原因。

（一）观念造成的冲突

一是古今冲突。主要体现为人们传统观念、意识与现代法治理念的冲突。我国传统文化中崇尚为民伸冤的“清官”，首先是“父母官”，其次才是“司法裁判官”。这种与现代法治理念严重背离的司法与行政合二为一的传统，误导了现有信访制度的定位，使民众本能地表现出对运用司法解决问题渠道的不习惯或不信任。二是中西冲突。从国外移植来的程序正义价值与我国民众对于正义的一般判断标准的冲突，即客观真实与法律真实的冲突。我国民众对法律的信仰建立在客观真实的基础上，而与国际接轨的法律程序则追求的是依证据复制的法律真实。当内心确信的客观真实与法律程序认定的法律真实出现分歧时，当事人会放弃法律程序，转而从信访渠道寻求支持，以实现自己的利益诉求。

（二）功能异化的结果

信访的出现，原本是构建民主监督和畅通民意表达的渠道。作为传递国家治理信息的一个途径，信访本身不负有处置信访人所反映问题的职责，只是将信访获得的信息转达有关部门处理。但随着其功能的异化，“信访早就从国家治理信息的搜集，走样为法制事务的政治解决”，[2]这一巨大的变化，导致民众对信访赋予极高的期望，且趋之若鹜。而实践中，对信访的过度重视和不当宣传，无意中夸大了信访体制的纠纷解决效用，反复刺激一些当事人的信访冲动，进一步引发信访的扩张。面对大量的信访事件，国家有时因无力应对或处置疏漏，造成部分无理信访人从中获利，这在一定程度上又纵容了无理信访的复制，形成无理上访的风气。甚至有人以此作为获利的渠道，成为专业信访人，或帮助、代理他人信访，成为信访代理人。纵观目前民众参与信访的趋势，已由个体信访转化为集体信访，由逐级信访转化为越级信访，由一次信访转化为重复信访，由正常信访转化为异常信访，由温和信访转化为过激信访，造成了极大的经济负担和动荡不安。

（三）执法公信力的缺失及救济渠道的缺位

腐败现象和官僚主义是当代社会较为普遍存在的问题，腐败导致社会的不公，而官僚主义虽不是有意制造不公，但执法者在处理纠纷时的推诿、拖延、不负责任，使得公正不能实现，这些情形均可导致执法公信力缺失，造成执法者和民众之间缺乏信任，甚至相互对立。一旦出现信任危机，民众必然会选择其他方式，求助于更高级别的权力，以获得权利的救济，由此引发源源不断的信访。与此同时，当事人受到不公正待遇的司法救济渠道尚存缺位。以法院裁判失误的纠错为例，刑事案件受“上诉不加刑”的影响，被害人及家属对刑事裁判不满，只能借助于检察机关的抗诉，才能进入二审程序纠错。再审申诉案件亦如此，已生效裁判再次进入审判程序困难重重，法院为维护司法裁判的权威性，一般不会轻易启动再审程序，当事人在求助无果的情况下，转而纠缠检察机关，通过抗诉启动再审。尤其是刑事案件的再审，法院自行启动审判监督程序原则上不能增加被告人的刑罚，被害人及家属想要加重对被告人的处罚，只有申请检察机关抗诉这一条途径。在穷尽救济程序之后，当事人只能抓住检察机关这根救命稻草软硬兼施，实现自己的信访目的。

（四）舆情导向的不当

现代社会中，国家和社会通常依靠话语来掌握权力。话语权中最有影响力的是权利话语，信访人往往借助权力话语，以自身权利被侵犯，信访的目的在于维权，使信访获得“天然”合理性。而现实中，面对社会热点事件，只要现状不符合权利话语，政府就会遭到媒体和社会的谴责，相关人员也会因此被追责。掌握现代话语权的新闻媒体和网络，经常被信访人的片面不实之词所蛊惑，发布的带有倾向性意见的报道不可避免会误导社会舆论，形成舆情热潮。特别是对个别案件的片面过分渲染，让民众在不明真相的情况下，不再关注案件本身，而是武断地认为存在司法不公，一边倒地同情信访人。面对舆论的巨大压力，司法机关不得不作出变通处理，让步于话语权。众所周知的唐某信访事件，唐某年仅11岁的女儿被他人强奸并强迫卖淫后，为了判处被告人死刑，唐某多次在办案单位以死相逼，且数年来一直赴省进京信访，被新闻媒体和网络炒作得沸沸扬扬。在审理过程中，因舆论同情唐某的宣传导向，给办案单位特别是法院带来了极大的压力，结果一、二审法院均对该案判处了4人死刑，2人无期徒刑。

（五）治理手段的匮乏

现行法律法规对无理信访缺少有力的治理手段，仅原则性的规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。但信访人滞留办公场所、纠缠领导等行为，虽然轻微却给执法办案工作带来极大不便。而实践中，为避免矛盾的进一步激化，对缠访、闹访等非正常信访，一般都采取劝说等软处理方式，情况严重的，商请公安机关或所属乡镇、街道办事处将人带回，采取行政处罚、刑事处罚的情形较少。有的甚至被迫满足其部分无理要求，这在一定程度上助长了无理信访的蔓延升级。

三、让信访回归常态—构建法律框架下的信访体制

信访体制作为我国核心政治体制下的一个辅助体制，其设置原本具有积极的意义。但信访制度发展至今，却成为国家政治生活中的一个“痼疾”，根本原因在于信访功能的异化。要想突破瓶颈，必须让信访回归常态，并以法治为基础，构建法律框架下的新型信访体制。

（一）回归信访本源是基础

信访制度设置的目的是为了密切党和国家同人民群众的联系，其基本功能是监督、沟通，主要作用是收集、转达国家治理信息，而非处理具体政务。基于以上定位，回归信访本质的功能和作用，削弱其权利救济色彩，降低社会大众对信访的期望值，引导民众进入相应的权利救济渠道，表达意愿，获取支持，是解决信访问题的根本途径。

1.淡化信访效应，重塑司法信任。从根源上淡化民众的信访期待，宣传的导向是关键一环。一方面，国家有必要改变传统的以“父母官”治理地方的意识形态宣传、政治许诺和家长式的政治精英形象，减少民众对于信访效应的过分依赖。另一方面，大力弘扬“依法治国”、“法律至上”的理念，树立司法的绝对权威，重塑民众对司法的信任，从而引导社会回归法治的轨道。同时，应当理性的对待信访。“民意是司法合法性的最终基础，司法当然应当回应，但更需要有效回应，必须在现行制度下依据制度和程序来有效回应，其中包括完善制度和程序。”[3]也就是说，正确对待信访问题，应“重而不纵”，即在处理信访案件时，必须高度重视在信访过程中所反馈出的有效办案信息，而不是表现为因一方信访，就必然在处理结果上对其倾斜。只有严格依法办案，防止无理信访的不当获益，才能有效切断其利益链，从根本上遏制信访案件凸增的趋势。

2.实施多措并举，合理引导民众。信访一般负责收集和传递信息，由职能部门具体办理和处置相关事务，因此采取有效方式引导民众在法定程序内正常反映诉求，是治理信访的重要途径。首先，让民众正确认识法律，掌握维权方法，解决民众维权意识高涨与法律认知偏差产生的矛盾。主要开展政务公开、司法公开（阳光司法），借助各种载体宣传政府部门和司法机关的性质职能、执法办案程序，提高民众法治意识，明了维权途径，避免因认知导致的盲目信访和无理信访。其次，要加强内部监督，规范执法行为，通过高效率、高质量的执法办案，提升执法公信力，从源头上消除因执法瑕疵引发的信访风险。再次，要对正常信访做好解释疏导工作，选派业务精通且有较强心理疏导能力的人员负责信访接待，依信访原因有针对性的开展释法说理，告知风险、提供咨询，及时调整信访人的心理状态，扭转不良思维定势，引导其以理性合法的形式解决纠纷。通过以上举措，逐渐消除民众对信访的依赖，从而促使信访回归本源。

（二）回归法治原则是关键

在依法治国的社会政治背景下，信访应当以法治原则为基础，在法治的框架内合理定位，充分发挥其辅助核心政体的效用，而非与之相抵牾。让信访回归法治，制度的改革和建设首当其冲。

1.实行诉访分离制度。2013年全国政法工作会议将涉法涉诉信访工作改革作为“四项改革”之一，确定为全国政法工作重点，并提出“引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决”。要将信访中的法律问题界定为“诉”，作为一种意见进行听取，及时依法处理；将法律问题终结后或因法律问题引起的善后落实问题界定为“访”，及时通过相应的行政手段予以解决。[4]这样既有利于充分发挥司法救济作用，提高司法的权威性，又有利于在社会矛盾凸显、利益分配机制、社会保障体系尚不健全的社会大背景下，采用综合手段统筹解决当事人的合理诉求，在整体上提升矛盾纠纷的化解效力。

2.扩大司法救济渠道。一是适当扩大司法机关受案范围，将更多的信访事项引入司法的范畴，解决当事人因投诉无门而引发信访。二是对错误的司法决定缺乏救济途径，如对法院裁判上诉的限制，导致相当一部分存在瑕疵的裁判结果不能进入程序纠错，可考虑拓宽上诉案件范围。三是某些不合理机制带来司法救济的困难，以二审终审和审判监督机制为例，这种设置一方面压缩了当事人维权的机会，另一方面又对终审裁判构成冲击，导致终而不结，维权出现反复。有必要构建三审终审制，在增加当事人司法救济机会的同时，限制审判监督程序的适用，维护终局性裁判的既判力，防止反复无休止的再审。

3.建立被害人救济机制。程序上终结信访并不意味着实现了真正意义上的息诉罢访，只有从根本上解决信访人的实际问题，才能从根源上化解信访矛盾，真正做到息诉罢访。对于遭受巨大损失导致生活困难，又无法通过诉讼途径获得救济的被害人，即建立信访被害人救济制度，可以在一定程度上弥补被害人的损失，使其在精神上得到慰藉，缓解因生活压力所滋生的对立和仇恨情绪，从而化解矛盾，减少信访。

4.落实依法独立办案原则。涉及司法的信访案件只能通过司法途径加以解决，国家应支持司法机关依法独立办案，不受信访的干扰和影响。同时严格信访程序，减少信访中的“人治”现象，明确信访接待是为了解社情民意，并对重大复杂信访问题进行督办，而不是直接处理问题。特别对于党委和人大交办、转办司法机关处理的涉法信访案件，其监督应针对司法程序方面，即司法机关是否依法定程序办案，而在实体处理上应尊重司法机关的专业判断。

（三）回归信访秩序是保障

秩序和稳定是治理国家、社会的内在价值取向和要求，作为国家治理体系中的信访制度也应纳入秩序的轨道，依法、有序的进行。国家虽然在规制信访秩序方面做出了积极努力，但仍然存在制度上的空位，有必要进一步加以规范。

1.严格限制信访次数。公民以合理合法的方式表达诉求是现代法治国家的基本要求。理性、文明、有序的信访，是公民应当得到尊重的权利。而现实的信访状况，只要信访人不触犯法律底线，往往可以无约束无限制的任意信访，执法办案单位和人员被迫抽出大量的时间和精力来接访，导致原本极为紧张的办案力量被额外消耗，严重影响了执法办案工作的正常开展。因此，应对信访的次数作出严格限制同一内容的信访，原则上以接待一次为限。

2.落实信访终结制度。任何纠纷都必须有终结机制，才能有效维护社会秩序的稳定。信访案件在经过办理、复查和处理程序后，对合理诉求确实解决到位，实际困难已经妥善处置，信访人仍然闹访、缠访的，应进行信访终结，并将其纳入社会综合治理工作体系加以稳控和化解。通过信访终结有效降低当事人的心理预期，明确信访制度的功能性导向，引导当事人通过司法程序解决问题，从而确保司法的终局性和权威性。

3.追究非正常信访责任。非正常信访既有在信访中采取过激手段、威胁办案人员、扰乱社会秩序、损害执法形象的情形，也有程序终结后的反复无理闹访、缠访。对非正常信访人原则上应以说服教育的方式劝返，但不排除必要时使用一些强制性的手段，如限制进入特定场所、强行带离现场，或者依照治安管理处罚法，对情节恶劣的信访人，依法给予警告、罚款、行政拘留，直至追究刑事责任。国家需要良好的社会公共秩序，对非正常信访说服无效之后采取相应的处罚措施，亦是为了起到教育和劝诫的作用。对因违法信访受到处理的，有关部门和司法机关原则上不受理以此为由提起的信访，借以警示非正常信访人，打破其心理依赖，进而达到治理的目的。

注释：

[1]应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。

[2]任剑涛：《信访制度是否适应时代潮流》，载《探索与争鸣》2012年第1期。

[3]苏力：《法条主义、民意与难办案件》，载《中外法学》2009年第1期。

[4]参见孙谦、童建明：《检察机关贯彻新刑事诉讼法学习纲要》，中国检察出版社2012年版，第109页。