我国大中城市公共交通可持续优先发展的软环境分析

姚 跃 周溪召 肖 敏

(上海海事大学 经济管理学院，上海 201306)

一、引言

学术界关于公共交通优先发展的研究十分广泛，研究的角度也不尽相同。李秉坤和时强强介绍了城市公共交通行业的公益性、经营性和外部经济性，公共交通与可持续发展的公平性原则、持续性原则、共同性原则。田艳霞分析了实施城市交通优先发展策略中应重视城市交通与用地布局整体协调发展、严格控制小汽车的发展、发挥自行车的补充作用、重视步行系统的规则等。甘灵提出了城市公共交通可持续发展的关键是土地的合理利用，约束力是环境，必然途径是建立整体协调的综合交通体系。李黎辉在公共交通系统可持续发展的政策中提出运营政策、投资政策和公共交通管理机制，同时还在加快轨道交通的建设、公交线网的优化、开辟公交专用道路等方面提出了对策建议。蔡冬军分别阐述了城市发展、城市土地利用、社会生活、城市交通与公共交通的关系、城市环境资源，同时提出了线网优化的分层次划分方法。

现有研究大多集中在对实现公共交通优先发展的规划和具体措施，未能从行业整体高度分析当前我国公共交通发展中行业管理体制和投融资现状。而行政管理体制和投融资模式却又对我国城市公交优先发展起着决定性的作用，现有的行政管理体制和投融资模式已经不能适应当前我国市场经济的发展变化和城市公共交通建设规模的不断扩大，因此公交行业的行政管理体制和投融资模式亟待创新。另一方面，城市公共交通的发展缺少完备的法律体系支撑，随意性、盲目性和短期行为在管理与执法中时有发生，法律法规体系建设的滞后已严重制约着我国公共交通优先发展的进程，大中城市必须进一步加强公共交通法制建设，建立健全配套法律法规体系，保证城市公共交通基础设施投资者、建设者、管理者及执法者有法可依，从而加快城市公交优先建设的步伐。

二、当前我国大中城市公共交通现行管理模式

经过多年的改革和发展，我国城市的交通行政管理体制总体上形成了三种组织机构和运行机制不尽相同的管理模式。模式一是由城市交通、城建、公安、市政等部门交叉职能的管理;模式二是统筹城乡道路运输一体化的综合管理;模式三是由一个城市设立一个交通管理机构的“一城一交”综合交通管理。从执行效果来看，现有的三种管理模式中，“一城一交”模式在很大程度上实现了交通资源的统一管理和优化配置，提高了交通运输系统的效率和效益，更加符合社会经济的发展要求。

三、我国大中城市公共交通建设存在的主要问题

(一)城市公共交通投入不足、融资困难

1. 城市公共交通基础设施建设资金来源单一，且不稳定。各大中城市普遍缺乏稳定的资金投入渠道和统一扶持政策，投入的不足对城市公共交通发展形成很大障碍。

2. 城市公共交通的运营不能适应市场经济的发展要求。城市公共交通运营通常采取政府设立国有运营公司、垄断经营、财政补贴的方式，这种政企不分的“父子关系”体制引发成本失控、服务质量差和经营模式僵化等一系列问题，进而加重了政府财政补贴负担。

3. 资本市场和金融系统的缺陷制约城市交通融资的发展。我国资本市场的制度性缺陷阻碍了城市公交企业通过资本市场发行股票和债券进行融资。国有商业银行对投资规模大、周期长、风险大的城市交通产业放贷谨慎，尚未形成商业贷款向城市交通基础设施建设倾斜的机制。

4. 缺乏完善的投融资管理机制和绩效评估体系。由于缺乏投融资项目绩效评价机制，投资决策者缺乏有效激励和责任约束;管理部门不能形成量化评判依据，投资决策者会出现盲目乱投、重复建设、资源浪费等现象。

(二)城市公共交通行业法规建设滞后

公共交通法律体系不健全。我国现行《中华人民共和国治安管理处罚条例》是我国公共交通管理仅有的法律依据，其中篇幅大部分都是数量庞大的部门规章和内部规范性文件，而涉及公共交通管理的内容仅有两条，除此之外，其余均为国务院行政法规，效力不足，难以起到法律的调节和规范作用。

四、国外城市发展公共交通的经验

多年来，发达国家根据公交发展不同时期的特点和问题，分别出台了适应本国实际情况的公共交通发展政策，都强调优先发展公共交通在城市发展中的重要作用，表1 对美国、法国、日本、新加坡的城市交通发展情况作详细说明。

表1 国外城市公共交通的发展情况

五、促进我国大中城市公共交通优先发展的对策建议

(一)健全管理体制

每个城市应成立一个综合的公共交通管理部门，全面履行市域内的公共交通管理职能，强化规划决策、公共服务、市场监管、运营管理、组织协调、应急管理等职能，实现管理方式更加科学、管理制度更加完备、管理行为更加规范。

1. 职能定位

(1)宏观决策:制定和调整城市公共交通发展战略规划、法规制度和执行标准等。

(2)公共服务:提供和管理城市公共交通基础设施、服务产品、公共信息、公共安全、公交应急和战备保障等相关服务。

(3)市场监管:对公共交通建设和运输市场准入行为等方面进行监管检查。

2. 机构设置

(1)公共交通运输管理机构，负责城市公共汽车、轨道交通、出租车营运等道路客运工作的管理。

(2)公共交通基础设施管理机构，负责城市公共交通基础设施、道路和轨道的建设、养护、管理。

(3)建设质量和安全监督管理机构，负责公共交通建设的安全生产、建设质量和工程造价等方面的管理。

(二)完善投融资模式

借鉴国内外城市公共交通建设的先进经验，结合目前我国大中城市公共交通建设实际和公交优先发展的要求，建立政府投资占主体地位，多种融资渠道并存的投融资模式:

1. 政府投资占主体地位

城市公共交通的根本性质在于公益性，也就是使老百姓能以可承受的价格享受到能满足其基本出行需求的公共服务。公益性决定了公共交通建设的主体必须是政府，而政府除了给予财政和税费补贴外，还可通过建立交通建设专项基金和利用土地增值收益来拓宽资金来源渠道。

2. 实现融资渠道多元化

(1)国内市场融资。除了向国家政策性银行和地方商业银行贷款外，部分大城市公交企业可通过运作上市发行股票或发行债券进行融资。

(2)经营权转让。政府通过行政、法律等手段给予公交企业沿线附属的土地、广告、商铺等经营性的业务特许权，公交企业对附属资源进行商业开发，其经营所得收益可作为交通基础设施建设资金，或补贴公共交通运营，进而实现公交企业在资金运作方面的可持续发展。

(3)引进外资。对于轨道交通建设这种投资巨大、建设周期长、收益慢的项目，可以通过国际金融市场适当引入外资，丰富建设资金融资渠道。

表2 我国城市公共交通可持续优先发展的投融资模式

(三)进一步加强法制建设

1. 建立健全公共交通法律法规体系

在明确国务院城市公共交通行政主管部门的基础之上，县级以上地方人民政府的城市交通行政主管部门要梳理职责和权限，依法有效管理。法定公共交通发展规划必须纳入国民经济和社会发展规划，确保公共交通设施的用地需求和其他建设要求。在保障优先安排公交设施用地的基础上，合理规划公交线网，降低线路重复系数的同时扩大城市公交的覆盖范围。目前，我国已有数十个城市制定了轨道交通建设规划并正在实施，应注重轨道交通与土地利用的协调发展，出台相关法律规范轨道交通建设投融资行为，法制保障轨道交通运营管理的有序进行。

2. 出台相关政策解决公交换乘问题

(1)利用交叉口争取零距离换乘。交叉口是换乘的多发地点，国际上通常的做法是拓宽交叉口的换乘设施空间，尽可能让人们在下车后的可视距离内实现零距离换乘。

(2)保障行人进出站路线优先。改善市民进站候车、步行换乘和出站步行到达目的地等环节的步行条件有助于提高公交的服务水平。

(3)解决换乘点交通工具的停放问题。结合轨道交通和地面公交换乘枢纽的布局，发展地区性的停车场，为市民的自行车和私人小汽车提供必要的防盗设施，以方便市民由个人交通工具向公共交通工具的换乘。

3. 立法保障公交路权优先及通行优先

(1)开辟公共交通专用道，实现公交车优先运行，避免因道路拥堵而造成的公交运营晚点。

(2)路口通行优先，设置公交车辆专用等灯车道，以便公交车在交叉路口的优先通行。

(3)在停放和移动公交车辆需要的道路空间分配上提供优先权。

公共交通是城市的重要基础设施，是关系城市发展和国计民生的社会公益事业，是适用于所有人的出行方式，是人人共享的重要民生工程。优先发展公共交通已成为提高城市交通资源利用效率、缓解城市交通拥堵、减少环境污染、实现城市经济社会高效运行的重要途径，是我国城市交通可持续发展的必然选择。政府要结合国家新一轮大部制改革要求，进一步健全公交行业管理体制，推进投融资及公交立法优先，实现公共交通优先与各种出行方式的有机整合与资源共享，极大方便公众选择公共交通出行。

［1］中华人民共和国建设部. 关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见［Z］.2006.

［2］李秉坤，时强强. 关于优先发展公共交通的理论性分析［J］.北方经贸，2012(2).

［3］田艳霞. 城市交通可持续发展的策略及建议［J］.科技情报开发与经济，2006，16(10).

［4］甘灵. 城市公共交通可持续发展研究［D］. 西南交通大学，2002.

［5］李黎辉. 城市公共交通可持续发展问题研究［D］.长安大学，2005.

［6］蔡冬军. 城市公共交通可持续发展研究——以重庆市为例［D］.重庆交通大学，2010.