改善学前教育经费管理的财政思考与建议

陈其盛

改善学前教育经费管理的财政思考与建议

陈其盛

教育是国家的底色，学前教育是实施素质教育的开端，是国民教育体系的重要组成部分；教育公平是最大的公平，教育公平的关键是机会公平，其主要责任在政府，用好、管好学前教育经费是实现基本普及学前教育目标、破除“入园难”、“入园贵”的关键。

一、尤溪县学前教育经费管理的基本情况分析

（一）财政支持学前教育的基本原则

坚持县级政府主导，按照“广覆盖、保基本、有质量”的要求，逐步建立政府投入、集体经济支持、社会力量参与、家长交费，合理分担教育成本的原则，多渠道筹措教育经费的机制，整体推进学前教育在经费投入、收费、财务管理、用人、经费使用绩效考核改革，支持普惠性、低收费幼儿园建设，共同发展公办教育和民办教育。

（二）财政支持学前教育的主要政策

1.新（改）建园舍补助。一是新建幼儿园。县级财政比照校安工程“八个统一”的管理方式，全额承担新改建公办园舍主体工程。二是利用农村闲置校舍改建幼儿园。选择农村闲置校舍和其他富余公共资源改建成幼儿园，按照拟改建的闲置校舍面积和每平方米500元的测算标准予以补助。三是农村小学增设附属幼儿园。依托当地农村小学或教学点现有富余校舍资源增设附属幼儿园，按照每班5万元的标准予以一次性补助。

2.普惠性、低收费民办幼儿园奖补。对入园幼儿人均月收费在150元（不含伙食费）以下的低收费的普惠性民办幼儿园，按上学年末在园幼儿数予以100元/年·人补贴。

3.困难幼儿就园资助。对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入园给予资助。资助标准在500元/人*学期以上。

4.运转经费财政保障制度。公办幼儿园入编教师工资由国库统一发放；制定公办幼儿园生均公用经费标准，对生均公用经费低于限定标准的财政给于全额补足。

（三）学前教育经费管理情况

1.收费管理制度。幼儿保育教育费属行政事业性收费，全额缴入财政专户实行“收支两条线”并纳入预算管理，年内全额返还幼儿园。公办幼儿园收费实行政府核定制，民办幼儿园采取备案公示制、开具经营服务性税票。代办费（仅限于伙食费、学具费、幼儿园保健费、被褥餐具费）按学期结算、多退少补。

2.财务管理制度。各园依照《中小学校会计制度》，专账专户独立核算。

3.监督考核机制。经费投入纳入“县（区）级政府教育工作督导评估”、“县（市、区）党政主要领导干部抓教育工作督导考核”和“教育强县”督导评估等综合督政指标体系。

（四）取得的主要成效

1.学前教育“三年行动计划”成效明显。尤溪县自从2011年实施学前教育“三年行动计划”以来，新建公办幼儿园7所，改扩建幼儿园5所，支持54所农村小学（教学点）增设附属幼儿班62个，基本实现每个乡镇及街道办事处均有一所公办幼儿园的目标。

2.学前教育发展目标基本实现。一是办学规模合理。据统计，尤溪县2013年共设有幼儿园39所，入园幼儿9353人，每所幼儿园人数240人，低于省级规划标准360人。二是入园率高。全县3-6岁幼儿共9764人，学前三年毛入园率达95.8%，提前实现福建省2020年发展目标。

二、学前教育存在的主要问题和原因分析

第一，城区“入园难”“大班额”问题普遍存在。城区入园难体现为入公办园难和非户籍人口入园难。近年来，由于城区城镇化建设发展迅猛，乡镇村人口大量涌入，幼儿由农村向县城和城乡结合部单向不均衡流动，导致公办幼儿园建设很难跟上城区人口对学前教育的需求，幼儿园大班额现象难以消除，给办学带来了很大压力。

第二，民办园发展缓慢，支持政策较少。公办园在财政投入、场地使用、教师聘用等方面相对民办园都具有明显优势，而目前我省、我县对民办园的支持政策较少，缺乏对民办园经费投入、师资队伍建设、办学条件改善的系统支持，使民办园发展负担相对较重，不利于形成公办民办并举的格局。

第三，保障机制不健全，优惠政策难落实。在学前教育经费保障长效机制未建立和投入以县为主、教育成本多元承担的情况下，学前教育发展受幼儿招生数和收费水平、县级财力、优惠政策落实情况的制约，必然影响民办园的长远发展和持续投入的积极性。最直接的影响是幼儿园收费难以平衡办园成本时，必然会通过降低教师待遇、师资培训机会等来降低办园成本，最终受害的还是学前教育。

第四，办学体制多元，管理未形成合力。主要体现在城区。教育部门办园主要面向公众；其他部门办园和集体办园，主要面向单位内部职工子女，适当接收部分社会子女入园，具有较强的内部福利色彩。由于办学体制复杂多样，在管理上，各类学前教育机构归属不同部门单位，资源条块分割，管理政出多门，质量参差不齐，“有利大家抢，责任无人担”，没有形成管理合力，从而影响各类幼儿园协调健康发展。

第五，用人机制不活，师资紧缺且整体素质不高。一是教师待遇差距大。同一幼儿园内公办教师与自聘教师、同一县城内公办园与民办园教师待遇不同且差距大，损害工作积极性；二是学前教育专业师资紧缺，接受再教育机会少，整体素质偏低，男性教师比较缺乏，使学前教育教师队伍建设一直偏弱，阻碍了学前教育质量提升。

三、当前发展学前教育值得注意的几种倾向

1.政府大包大揽还是公办民办并举

教育主管部门、乡镇、农村对解决入园难问题，大有借助贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》契机，普遍存在“公办为主体、统一标准、大干快上”运动式发展学前教育的想法和倾向。如果不明确公办民办并举的战略，考虑到地方财力情况以及配套措施的缺乏，可能会引起以下后果：一是重复建设和浪费严重。从农村义务教育的发展经验来看，随着农村生源的急剧减少，将产生大量闲置校舍。如果缺乏规划、大规模新建幼儿园，势必造成更多公共资源闲置浪费。二是可能会形成新的债务。在财力相对薄弱、财力未出现好转的情况下，大规模新建校舍，很可能会形成新一轮的教育债务。三是民办园被挤垮，从业人员无法安置。在民办园占主导地位的地区，如果再由政府大包大揽举办公办园，不仅与《民办教育促进法》和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中鼓励民间资本参与发展教育事业的政策相悖，而且会导致大量民办园由于招不到生源而倒闭。

2.创建示范园还是统筹协调发展

教育督导机构和上级教育主管部门强调“公办幼儿园为骨干和示范”、“创建示范园”的工作思路，虽然示范园建设有利于提高地方办园积极性，提高办学水平，但是很容易鼓励地方将有限的学前教育资源集中投放到少数示范园中，从而引发学前教育阶段新的择园问题，进而造成“入园难”、“入园贵”问题。农村和弱势群体幼儿通常仅能就读于非示范园，示范园建设对这类群体显然有失公平。

3.教师纳入编制还是创新聘用机制

乡镇、教育主管部门认为，尽可能将公办幼儿园教师纳入财政保障范围，保证幼儿教师的稳定性。但是部分一线管理人员则认为，教师编制虽然保证了教师的稳定性，但不利于提高教师的工作积极性；外聘人员虽然流动性大，但较易管理和调动积极性。从支出结构上看，人员经费占教育支出的大头，教师入编将增加地方财政供养人员，加重地方负担。从历史经验上看，如果全部纳入教师编制，公办教师往往只进不出，一旦学前教育学龄人口减少，超编教师将占用大量经费，重复义务教育教师超编缺编并存、“养人、用人、养老”的老路。

四、加强学前教育经费管理的建议

一是明确投入重点，合理扩大学前教育资源。目前学前教育还处于扩张资源的发展阶段，特别是城区和城乡结合部，要加快构建“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系，尽快研究新一轮学前教育发展三年行动计划（2014—2016年）具体方案，财政资金要重点投入以下两个方面：一是在城市新区、旧城改造和城乡结合部新建公办幼儿园，或通过“回购”小区配套建设幼儿园用于举办公办幼儿园，二是在建制村支持因地制宜改造或增设幼儿班，原则上村级不再新建幼儿园。

二是创新扶持思维，切实坚持公办民办并举。扶持公办民办教育要保持长期稳定。一是政府购买服务。政府出台扶持政策，民办幼儿园每接收一个幼儿，政府明确补贴具体金额。二是委托或组织竞标由社会力量举办普惠性幼儿园。充分调动社会力量办园，实现学前教育公办民办并举。

三是落实财政政策，改进扶持民办教育发展。一是明确扶持重点。财政支持民办园的重点应当是普惠性、低收费的幼儿园。不得用政府投入建设超标准、高收费幼儿园。优质资源主要通过民办幼儿园提供，采用市场定价的方式，利用价格杠杆调节过度需求。二是降低“低收费普惠性民办幼儿园的补贴”门槛或提高财政补贴水平，直至民办园出现微利或收支平衡。一方面扩大享受普惠性幼儿园补贴范围，从月收费低于150元/生扩大到250元/生，另一方面加大补贴力度，从每生每年补贴100元逐步提高到200元。三是完善等级评定考核机制，予以适当奖补，促进民办幼儿园不断提高办学水平。

四是加强经费管理，注重教师队伍建设。一是加大师资培训经费投入力度。划出继续教育经费用于幼儿教师培训的最低比例和限额，加大培训力度提高师资水平。二是创新教师长效补充机制。在农村小学、初中教师超编特别严重的地区，建议冻结义务教育阶段编制，加大转岗到学前教育的力度和覆盖面，年轻教师优先转岗；创新幼儿教师巡回支教、招聘志愿者等。三是合理控制教师编制。建议充分考虑地方实际，解决好教师用人机制问题，不宜由政府大包大揽，新进教师应尽量使用编外聘用教师。

五是完善扶助政策，完善学前教育资助体系。困难幼儿就园资助标准要与公办幼儿园收费水平保持动态平衡，切实减轻农村儿童入园负担，扩大学前教育资助范围，提高资助标准，公办民办要一视同仁。

（作者单位：福建省三明市尤溪县财政局)