学前教育政府导向的缺失

许珂

摘 要： 教育是国之命脉，任何阶段的教育都同等重要，都要均衡发展。为了满足群众对于学前教育的需求，民办幼儿园迅速发展。然而，随着民办园的不断壮大，师资问题愈发严重。如何稳定民办幼儿园教师队伍是值得教育管理者研究的课题。

关键词： 民办幼儿园 幼儿教师 教师流失

自实行改革开放以来，教育事业得到了较大发展，幼儿教育日益兴盛，取得了许多成就。但是，由于民办幼儿园不断壮大，在满足幼儿入园需求的同时，也带来了一系列问题，如民办幼儿园办学质量堪忧、教师流失严重、教师整体素质不高等。稳定教师队伍对于民办幼儿园的发展至关重要，好的教师队伍有助于提高办学质量，提升办学知名度，对幼儿发展的意义重大。当前教师流失问题严峻，亟待解决。

目前，学前教育中诸多问题没有得到改善的根本原因在于政府对学前教育的重视程度不够，导致法律保障的缺失和教育资金的匮乏。国家应把学前教育纳入公共服务体系，在学前教育阶段实行义务教育。

所谓公共服务体系是指由政府主导、以提供基本且有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度设计，政府主导、社会参与、体制创新是公共服务体系的主要表现特征，追求公共与公平是其实质内涵与价值取向。[1]根据市场经济理论和对学前教育产品属性的分析，学前教育涉及广泛的社会公共利益，属于社会公益性事业。[2]学前教育科学持续的发展，离不开学前教育公共服务体系的构建与支持。

一、政府对学前教育重要作用的认识不够

学前教育对国民教育的发展具有非常重要的作用，这不仅关系幼儿的发展，还直接关系我国基础教育质量。学前教育质量直接影响幼儿一生的发展。我国学前教育中的诸多问题是由多种因素导致的，但最根本的因素还是教育管理者并未从思想上引起足够的重视，政府对学前教育的重要作用没有完全认识清楚。

根据联合国相关统计，到2006年，在OECD28国中，学龄前儿童毛入园率平均已达到83.9%。[3]在欧洲39国中，学前儿童平均在园率已达90.8%。[4]在我国，到2009年，适龄幼儿的毛入园率才达到51%。[5]数据显示，我国学前教育的普及率与其他国家还存在比较大的差距。这说明，我国政府对于学前教育的认识和投入是不够的。

把学前教育纳入到公共服务体系中，很重要的一点就是把学前教育纳入到义务教育阶段中。现阶段，我国基础教育包括幼儿教育、小学教育和普通中等教育。其中，小学六年和初中三年是免费的义务教育阶段。由此可见，学前教育并不在义务教育范围内，不具有强制性，国家也没有对学费、杂费等费用进行减免，我国学前教育的普及程度还不高。在国外，义务教育年限的延长已经成了普遍事实。法国的学前教育实行免费制，所有两至三岁儿童均可就近入学。在法国2至5岁的儿童中，约有80%的孩子接受幼儿教育。[6]由此可以看出学前教育在法国的重要性，正是由于法国政府对学前教育予以足够重视，才能在各项政策中对学前教育提供支持和保障。

当前，我国民办幼儿园整体办学力量还很薄弱，鱼目混珠，一提起民办幼儿园，很多人都会想到“管理不到位”、“师资良莠不齐”、“天价收费”、“校车问题”等。民办幼儿园之所以会出现这些问题，与政府重视程度密切相关。政府应加强对民办幼儿园的管理与监督，让民办幼儿园的办学质量更高、办学更有特色，让教师在民办幼儿园工作中感到自豪，这样才能留住人才，减少教师流失。

二、缺乏有力的立法保障

由于学前教育未纳入到公共服务体系中，还不属于义务教育范畴，导致政府重视不够、投入不足。近几年，社会办学力量逐渐多了起来，由于现行的法律法规还不够完善，地方政府对于办园者的办园资格、收费标准和师资力量等方面缺乏管理，现行的法律法规不能很好地保障民办幼儿园及民办园教师的合法权益，这势必会给民办幼儿园办园者的办园积极性、教师工作积极性及办园质量带来不利影响。

纵观发达国家，很多国家都对学前教育进行了立法，以此保障学前教育的规范发展。如美国颁布了《儿童保育和发展固定拨款法》、《全美儿童保护法》、《入学准备法案》等。日本颁布了《保育大纲》、《幼儿园教育大纲》、《新幼儿园教育要领》、《幼儿教育七年计划》、《振兴幼儿教育十年计划》等。韩国颁布了《儿童福祉法》、《婴幼儿保育法案》、《幼儿教育法案》等。[7]我国政府要借鉴发达国家的经验，尽早制定出更为有效的法律法规条款，以促进学前教育健康稳定地发展。

当前，我国涉及学前教育方面的相关法律法规主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》和《幼儿园管理条例》。《中华人民共和国宪法》中规定了学前教育的性质、任务及事业发展方针与幼儿保护规范。《中华人民共和国教育法》规定了学前教育的性质、任务和事业发展方针、幼儿保护规范，还规定了幼儿园的法律地位与权利义务规范、幼儿园设置管理规范、幼儿园保育教育规范及卫生保障规范等。《中华人民共和国未成年人保护法》中专门有两章对幼儿保护做出了相关规定。目前，全国性专门的幼教法规有《幼儿园管理条例》，它对幼儿园管理做出了全面的规范。全国性幼教规章有两项：一是1995年颁发的《托儿所、幼儿园卫生制度》，二是1996年颁布实施的《幼儿园工作规程》。[8]

尽管1989年及1996年颁布了《幼儿园管理条例》与《幼儿园工作规程》等法规性条文，许多省市也制定了学前教育管理条例或管理办法，如2001年，北京市颁布了学前教育管理条例；2004年，太原市颁布了学前教育管理条例；2005年，南京市颁布了学前教育管理条例；2008年，深圳市颁布了学前教育管理条例等，但相对于其他教育阶段而言，学前教育立法还存在一些缺陷：一是立法效力层次低、范围窄。当前学前教育法律法规都是以章程形式出现，立法层次低，不能保障学前教育的发展；二是立法内容缺乏责任主体义务和责任的规定。现行学前教育法律法规的内容不是很具体、过于粗糙，难以执行。[9]这就导致政府责任不够清楚、资金投入不够、管理体制不畅等一系列问题。比如，2005年南京制定的《南京市学前教育管理办法》第四章，关于学前教育保障的第二十五、二十六、二十七条中，只是笼统说明了学前教育机构要保障教职员工工资、按照国家规定对幼儿教师进行业务培训，以及政府部门应定期进行监督指导等，[10]并没有规定具体的工资数额、培训的次数及政府部门应该如何进行监督指导，这就造成教师工资没有最低保障、专业培训体系不够完善等问题，教师流失在所难免。

三、学前教育资金投入的匮乏

目前，导致学前教育资金匮乏的最主要原因是政府部门的认识不足和缺乏有力的法律保障。与其他阶段的教育相比，学前教育的投入还是比较低的。2008年，用于小学教育和普通初中教育的国家财政性经费分别为32978952万元和22507836万元，而用于幼儿教育的财政性经费仅为1329444万元。前两者分别是幼儿教育财政经费的24.8倍和16.9倍。[11]我国0～6岁的儿童多达1.3亿，是世界同龄儿童的五分之一。我国学前教育经费长期以来仅占全国教育经费总投入的1.2～1.3%，这个比例很难支持我国学前教育事业的发展。

据台盟南京市委员会2011年3月提交的一份集体调研报告显示，目前在南京市教育局的教育专项经费中，还没有设立学前教育的专项经费，也没有明确学前教育的分配比例。从学生人均的公用教育经费来看，幼儿园与其他阶段教育投入经费的差距很大。以鼓楼区学生人均公用经费拨款标准为例，幼儿教育阶段为200元，义务教育阶段为810元。由于总体教育财政经费有限，投入重点并不在学前教育上，学前教育的财政投入仅占教育附加费的3%左右。在苏州市，2010年幼儿园总共有405所，能够享受到政府财政支持的幼儿园有268所，占总数量的66%。在南京，享受政府扶持幼儿园的比例只有12%。[12]

纵观国外学前教育，政府会有大量资金投入，美国2005年《入学准备法案》计划2006财政年度对该项目的拨款是68.99亿美元，并保证2007～2011财政年度有如上数额的拨款，这比1965年的9600万美元增长了70多倍。[13]我国政府也要加大对学前教育的资金投入，尤其是对民办幼儿园的资金投入，给予学前教育发展强有力的经济支持。

只有意识到学前教育的重要性，才能在政策、资金等方面加大力度，确保学前教育有序发展，避免教师流失。近两年，学前教育已经逐步引起政府部门的重视，希望在政府有效作为下，我国学前教育能够健康蓬勃发展。

参考文献：

[1]黄铮.构建学前教育公共服务体系[J].上海教育，2010（9）.

[2]丁金霞，庞丽娟.社会体制转型与学前教育的重新定位[J].学前教育研究，2010（3）.

[3]余强.经合组织28国学前教育的发展现状与趋势[J].早期教育（教师版），2009，9.

[4]余强.欧洲39国学前教育的发展现状与趋势[J].学前教育研究，2009，10.

[5]徐卓婷.对中国普及学前教育的研究与思考[J].社会科学战线，2010，11.

[6]曾莉.法国学前教育的特点及启示[J].教育导刊，2008，2.

[7]童宪明.美国、日本、韩国幼儿教育政策法规的特点及启示[J].教育导刊，2010，10.

[8][9]尹亚姝.公平与均衡：学前教育立法的价值选择[J].高等函授学报（哲学社会科学版），2011，6.

[10]南京市学前教育管理办法.南京市人民政府令第241号，2005，9.

[11][12]张超.财政支出结构视角下基础教育均衡发展研究-以南京市为例[J].教育探索，2012，1.

[13]刘小蕊，庞丽娟，沙莉.美国联邦学前教育投入的特点及其对我国的启示[J].学前教育研究，2007，3.