国际可持续消费实践与政策启示

李霞　彭宁　周晔

摘要：可持续消费的目标是利用最少的资源实现效益最优化，提高人类生活质量，即在产品的整个生命周期内，减少环境恶化、废弃物和污染物，使用更少的资源生产和提供更多更好的产品和服务，达到“效率提升、事半功倍”的效果，同时改善所有人的生活质量。本文总结了可持续消费的国际政策措施，各国积极制定可持续消费战略与行动计划，从国家层面采取监管类、经济类、信息化类、自愿协议类等政策措施，国际组织还提出了“消费和生产方式变化核心指标体系”和“可持续消费指标框架”以评价可持续消费与生产实践。综合各国的可持续消费政策，其内涵包括通过进一步促进资源与能源效率提高，推动可持续基础设施建设；通过扶持可持续创业活动、调整现有消费模式实现可持续生活方式的转变，进而推动建立可持续生产模式，最终实现经济发展与环境恶化脱钩。可持续消费能够促进资源节约型与环境友好型技术创新与社会创新，对发展中国家避免发展中的低效率和高污染陷阱，更加具有借鉴意义和现实价值。因此，通过回顾与比较欧洲、北美洲和拉丁美洲及加勒比海地区的可持续消费政策措施，得出了可持续消费国际实践带给中国的政策启示：为推动中国实现可持续消费，需要明确可持续消费战略定位，制定可持续消费战略与行动计划；结合中国实际情况，建立可持续消费和生产评价指标体系，指导中国可持续消费与生产的具体实践；由于政府、企业、公众的共同参与对于推动可持续消费具有重大作用，应鼓励企业投资和加强公众参与。

关键词：可持续消费；行动计划；指标体系；政策实践

中图分类号 X22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）05-0046-05

目前，全球自然资源消耗量持续攀升，不可再生资源和依赖于生态系统的可再生资源都面临着前所未有的压力。自“里约+20”峰会以来，人们愈发认识到可持续消费与生产对扭转资源过度消耗、实现绿色发展发挥的重要推动作用。尤其是可持续消费，已逐渐被视为绿色发展战略的必要组成部分，成为国际社会重点关注的领域。总体而言，可持续消费与可持续生产密不可分，通过调整经济体系运行方式等现实手段，在地球生态承载力范围内满足当代人和后代人的需求。全球范围内已经出现了大量促进可持续消费的政策措施与实践行动，取得了积极进展和良好经验。本文对现有可持续消费国际政策措施进行了回顾与比较，特别关注了传统发达国家和新兴市场国家的可持续消费模式与经验，并尝试提出了可持续消费国际实践带给中国的政策启示。

1 可持续消费国际政策措施概览

近20年来，人们对可持续消费与生产的理解和关注日益增加，在全球、地区、国家、地方等多个层面上进行了大量探索与实践。在全球层面，1992年在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会和2002年在约翰内斯堡举行的世界可持续发展峰会，为地区和国家推动可持续消费与生产奠定了国际基础。2012年“里约+20”峰会又通过了一项有关可持续消费和生产的十年期计划框架-马拉喀什进程，建立了一个在全球范围内推广可持续消费与生产的多方对话与合作平台。此外，各国政府还通过开展多边环境协议（MEA）谈判，来推动可持续消费与生产。《维也纳公约》和《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》等国际协定的实施已经促使多国政府在产品生产、消费和处理阶段减少或限制使用会破坏臭氧层的物质，减少生产与消费的环境影响。

很多地区和国家也积极制定和实施可持续消费战略与行动计划。在地区层面，欧洲制定了《欧盟可持续消费、生产和产业行动计划》[1]，拉丁美洲及加勒比海地区成立了“可持续消费与生产领域政府专家区域委员会”。在国家层面，拉丁美洲及加勒比海地区的巴西、哥伦比亚、古巴、多米尼加共和国、厄瓜多尔、墨西哥、秘鲁和乌拉圭等国已起草了可持续消费行动计划；捷克共和国、芬兰、波兰和英国都制定出了可持续消费和生产领域的全国性专门行动方案；而在东南欧地区、东欧、高加索和中亚地区、北美地区和西亚地区，国家层面的可持续消费和生产规划是现有国家战略或其他中短期发展规划的重要组成部分。

此外，国家层面的政策工具还包括监管类、经济类、信息化类、自愿协议类措施等。监管类工具主要包括政府制定的规范、标准、产品性能标准、生产者延伸责任、化学品安全标准、禁止使用某种物质或产品的规定、建筑准则等。经济类措施主要包括：工业污染付费、家庭垃圾收费计划、排放交易体系、自然资源定价等。信息化措施包括：宣传教育活动、产品可持续性标识、计算生态足迹的工具、可持续采购建议等。自愿协议措施通常为各种类型的协议，例如公私伙伴关系、认证计划、生产者延伸责任等机制。

为更好地帮助决策者制定可持续消费与生产战略与行动计划，联合国可持续发展委员会（UNCSD）和经济合作与发展组织（OECD）分别提出了一套评价可持续消费与生产的指标体系，即“消费和生产方式变化核心指标体系” [2]（见表1）和“可持续消费指标框架”（见表2）。

2 区域可持续消费的政策实践

2008年，欧盟制定并颁布了“可持续消费、生产和产业行动计划”，重点关注改善产品的环境绩效以及增加对可持续产品的需求。该行动计划主要包括8个关键方面：对更多产品提出生态化设计要求；强化能源和环境标签体系；对高能效产品进行奖励和政府采购；实施绿色公共采购；产品数据和方法的一致性；与零售商和消费者合作；提高能源效率、促进生态创新和提高产业环境能力；在国际范围内促进可持续消费和生产。

由于现有市场驱动力和工具（能源标签、生态标签和消费者信息）无法激励生产商开发创新高效设计方案，欧盟于2005年引进了生态设计指令。生态设计指令建立了产品生态设计强制性标准框架，以产品生命周期理念为基础，要求各行业对产品进行生态设计；该指令也是极少数既能提高能源效率又能减少CO2排放的政策工具。

除了欧盟层面的政策和措施，一些欧盟国家还采取了国家层面战略。根据2007年对欧洲国家可持续消费和生产战略的调查显示，所有战略都采用了相似的措施和行动，包括生态标签、政府绿色采购、向消费者进行资源退化、污染和废物等知识的普及和培训。欧洲采用的促进可持续消费和生产的政策措施一般包括监管措施、经济措施和信息化措施，每一种措施又分为强制性的和自愿性两类，具体情况见表3。

欧洲很少在可持续消费领域采用监管类措施（如禁令）。当然也有例外，比如对有损人类健康与环境的产品进行限制，其中一个成功案例是在欧洲范围内禁止使用危害环境的白炽灯泡；欧洲还有一些禁止某些消费行为的规定，比如要求进行家庭垃圾分类、禁止将不同垃圾混合（如食物残渣、电池和塑料）。

经济类措施主要是政府通过税费或公共支出来调控经济。此类措施往往通过定价或者改变购买行为来消除环境外部性。例如，汽油税是一个可以直接影响驾驶行为的经济工具；伦敦和斯德哥尔摩实施的交通拥堵费，对家庭提高能源效率进行补贴等实践也属于此类措施。此外一个重要的经济工具是奖惩制度，即对购买绿色产品的消费者进行补贴或免税，而对购买不环保产品的消费者收取额外费用。

信息化措施也极少强制披露产品的环境信息。但是欧盟和国家广告法是一个例外，该法要求规范使用环境声明和营销术语（比如“有机”等字样），属于强制性信息工具。欧洲使用较多的是自愿性信息工具，包括产品生态标签（ISO一类）、环境产品声明（EPDs，ISO三类）、有机食品标签、对消费者的建议和教育等。然而，单独使用信息类工具不足以消除消费者理念与真实行为之间的巨大差距。

2.2 北美洲可持续消费政策实践

自2002年以来，美国和加拿大为支持马拉喀什进程实施已经召开了2次会议（2008年在华盛顿，2011年在渥太华）。但美国可持续消费的成效甚微，鲜有地区层面和国家层面的计划与战略。决策者仍然只从效率标准、信息传播和公共教育角度来解决现有资源使用造成的不利影响。目前，美国已经采取了一些与可持续消费相关的政策措施，例如鼓励“理性增长”，实施各种类型的土地利用规划以促进城市和郊区的集约发展，鼓励人们选择非机动车出行，实施社区农业种植计划等。

美国可持续消费的核心领域是粮食种植和分配网络，超越传统型农产品供应链，开展创新型安排。类似的实践还包括服装、儿童玩具、工具及其他家居用品的再利用和共享网络。

为了在美国制定可持续消费蓝图，北美地区有效利用了企业与公民社会之间的合作关系，例如通过多方参与进程促成了建筑物“领先能源与环境设计”（LEED）认证的诞生。美国政府部门通过发布行政命令，要求联邦政府机构必须采购节能、节水的环保产品，也向市场传递了“可持续消费”的有力信息。

2.3 拉丁美洲及加勒比海地区可持续消费政策实践

2003年，拉丁美洲地区最先举办了关于“可持续消费和生产的马拉喀什进程”区域协商会议，建立了一个实施《约翰内斯堡行动计划》的平台。会议还制定了区域可持续消费和生产战略，确定了优先事项、具体行动和具体试点项目。区域战略强调了强化政府机构能力的重要性，尤其强调了在生产和金融行业实施可持续消费和生产政策与行动的重要性。

2003年，拉丁美洲及加勒比海地区成立了“可持续消费与生产领域政府专家区域委员会”，专门为该地区实施可持续消费和生产战略提供支持。委员会与“拉美及加勒比海地区环境部长论坛”紧密结合，共同支持可持续消费和生产区域战略的实施。

2009年，管理技术和信息产业中心（CEGESTI）对拉美20个国家可持续消费和生产政策实施情况进行了评价调查。调查显示，其中14个国家建立了可持续消费和生产相关措施和机制。其中，政策类占35%，计划类占20%，项目类占10%，活动类占5%，超过40%的国家把可持续政策列入国家发展规划。尽管各国在可持续消费机制理念与实施形式方面有所进展，但具体行动的落实情况并不理想。超过80%的国家表示，可持续消费措施没有取得重大进展，主要原因是机制实施时间不长，并没有真正融入国家治理程序。在促进可持续消费和生产的工具使用方面，拉丁美洲及加勒比海地区最常用的是培训、技术援助和激励工具。最典型的激励措施是为环境投资提供融资、收税激励和自愿协议，法律、法规和惩罚手段则较少应用。目前，该地区已经确立了四项首要任务推动可持续消费和生产，包括：

（1）国家政策和战略：在发展政策、规划和战略中融入可持续消费和生产标准；量化区域性可持续消费和生产措施的成本效益；加强公民知识交流和培训；在大众消费品生产行业强调可持续消费和生产的重要性；尽力改善不良环境和社会影响。

（2）可持续生活方式：调整和采用措施帮助所有公民能负担得起可持续产品和服务；根据种族差异制定不同交流措施；鼓励在教育规划中纳入可持续消费教育；吸引采用更严格环境规范和标准的跨国企业。

（3）中小企业：优先发展次区域层面的环境或生态系统服务；协调并建立相关机制和经济手段，以促进行业向可持续方向转变，包括制定具体的可持续消费和生产指标。

（4）可持续公共采购：提高决策者意识，推动国家层面实施可持续公共采购，并在政府采购过程中逐渐纳入环境和社会标准。

3 国际可持续消费实践的政策启示

可持续消费与生产正在逐步成为国际社会聚焦的重点。纵观欧洲、北美洲、拉丁美洲及加勒比地区可持续消费和生产政策措施及其实施情况，可持续消费与推动经济发展、缓解资源环境压力、减少贫困、提高人类福祉密切相关，对中国具有重要借鉴意义。

2012年，中国共产党第十八次全国代表大会提出，要“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，“形成合理消费的社会风尚”，对中国推动可持续消费提出了新的更高要求。现有国际可持续消费政策措施的实施经验恰好为中国推动可持续消费提供了如下几点启示：

3.1 明确中国可持续消费战略定位，制定中国可持续消费战略与行动计划

目前，国际社会采用最多的政策措施就是战略与行动计划。中国国务院在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中提出：在消费环节，要大力倡导环境友好的消费方式，实行环境标识、环境认证和政府绿色采购制度；构建环境友好型社会的基本任务是建立可持续消费和生产模式。已将可持续消费和生产上升为战略目标。然而，中国的可持续消费实践刚刚起步，可持续消费理念尚未纳入各级决策层视野，也尚无针对中国具体国情的可持续消费战略与政策设计。亟需采取行动，充分明确可持续消费在中国的战略定位。在确定可持续消费的战略地位后，需要开展顶层设计，制定符合中国国情的可持续消费战略与行动计划，明确中国实现可持续消费的长短期目标、重点领域、优先行动、实施方案、监督机制、保障措施等。战略与行动计划要遵循几个原则：了解产品生命周期、充分吸纳各利益相关方参与（政府、生产者和消费者）、提出一系列有效措施、提供综合政策框架等。

3.2 结合中国实际情况，制定可持续消费和生产评价指标体系

在明确可持续消费战略定位与相关战略目标后，还需要配合建立相应的评价指标体系衡量实施进展。尽管国际社会已经制定了一系列有关可持续消费的评价指标体系，由于中国与上述地区和国家的发展阶段和经济水平不尽相同，不能完全套用现有可持续消费评价指标体系。必须根据中国国情，制定一套具有中国特色的可持续消费和生产评价指标体系，随时评估中国可持续消费和生产现状、进程、趋势，衡量政策效果，评价实施有效性，指导中国可持续消费与生产的具体实践，推动向可持续消费和生产模式的转变。此外，可持续消费与生产评价指标还应与GDP以外的用于衡量社会进步的指标体系密切联系起来，这对促进生态文明建设也具有重要的意义。

3.3 鼓励企业投资，加强公众参与

世界各主要地区的可持续消费实践显示，政府、企业、公众的共同参与对于推动可持续消费有着重大作用。目前的各类国际政策措施重点强调了政府的作用，还应充分调动企业和公众的积极性。可持续消费和生产作为一个新兴领域，需要大量资金投入持续推动实现可持续消费和生产模式转变，政府需要通过一系列政策工具（监管类措施、经济类措施、信息类措施等），鼓励企业对可持续消费和生产的投资。欧盟、北美以及拉丁美洲的经验表明，倡导可持续消费和绿色发展，需要与众多利益相关者建立同盟关系，需要开放渠道以便多方利益相关者进行参与。因此，在努力实现可持续消费的过程中，中国政府应开辟并建立开放的空间和渠道，以便于促进可持续消费与生产、鼓励公众参与的民间团体组织、企业、以及学术界进行对话和协商，共同推动实现可持续消费。

（编辑：李 琪）

参考文献（References）

[1]Commission of the European Communities. Sustainable Consumption and Production and Sustainable Industrial Policy （SCP/SIP） Action Plan[R]. Brussels： European Union， 2008.

[2]United Nations. Indicators of Sustainable Development Framework and Methodologies [R]. New York： UN， 1996.

3.2 结合中国实际情况，制定可持续消费和生产评价指标体系

在明确可持续消费战略定位与相关战略目标后，还需要配合建立相应的评价指标体系衡量实施进展。尽管国际社会已经制定了一系列有关可持续消费的评价指标体系，由于中国与上述地区和国家的发展阶段和经济水平不尽相同，不能完全套用现有可持续消费评价指标体系。必须根据中国国情，制定一套具有中国特色的可持续消费和生产评价指标体系，随时评估中国可持续消费和生产现状、进程、趋势，衡量政策效果，评价实施有效性，指导中国可持续消费与生产的具体实践，推动向可持续消费和生产模式的转变。此外，可持续消费与生产评价指标还应与GDP以外的用于衡量社会进步的指标体系密切联系起来，这对促进生态文明建设也具有重要的意义。

3.3 鼓励企业投资，加强公众参与

世界各主要地区的可持续消费实践显示，政府、企业、公众的共同参与对于推动可持续消费有着重大作用。目前的各类国际政策措施重点强调了政府的作用，还应充分调动企业和公众的积极性。可持续消费和生产作为一个新兴领域，需要大量资金投入持续推动实现可持续消费和生产模式转变，政府需要通过一系列政策工具（监管类措施、经济类措施、信息类措施等），鼓励企业对可持续消费和生产的投资。欧盟、北美以及拉丁美洲的经验表明，倡导可持续消费和绿色发展，需要与众多利益相关者建立同盟关系，需要开放渠道以便多方利益相关者进行参与。因此，在努力实现可持续消费的过程中，中国政府应开辟并建立开放的空间和渠道，以便于促进可持续消费与生产、鼓励公众参与的民间团体组织、企业、以及学术界进行对话和协商，共同推动实现可持续消费。

（编辑：李 琪）

参考文献（References）

[1]Commission of the European Communities. Sustainable Consumption and Production and Sustainable Industrial Policy （SCP/SIP） Action Plan[R]. Brussels： European Union， 2008.

[2]United Nations. Indicators of Sustainable Development Framework and Methodologies [R]. New York： UN， 1996.

3.2 结合中国实际情况，制定可持续消费和生产评价指标体系

在明确可持续消费战略定位与相关战略目标后，还需要配合建立相应的评价指标体系衡量实施进展。尽管国际社会已经制定了一系列有关可持续消费的评价指标体系，由于中国与上述地区和国家的发展阶段和经济水平不尽相同，不能完全套用现有可持续消费评价指标体系。必须根据中国国情，制定一套具有中国特色的可持续消费和生产评价指标体系，随时评估中国可持续消费和生产现状、进程、趋势，衡量政策效果，评价实施有效性，指导中国可持续消费与生产的具体实践，推动向可持续消费和生产模式的转变。此外，可持续消费与生产评价指标还应与GDP以外的用于衡量社会进步的指标体系密切联系起来，这对促进生态文明建设也具有重要的意义。

3.3 鼓励企业投资，加强公众参与

世界各主要地区的可持续消费实践显示，政府、企业、公众的共同参与对于推动可持续消费有着重大作用。目前的各类国际政策措施重点强调了政府的作用，还应充分调动企业和公众的积极性。可持续消费和生产作为一个新兴领域，需要大量资金投入持续推动实现可持续消费和生产模式转变，政府需要通过一系列政策工具（监管类措施、经济类措施、信息类措施等），鼓励企业对可持续消费和生产的投资。欧盟、北美以及拉丁美洲的经验表明，倡导可持续消费和绿色发展，需要与众多利益相关者建立同盟关系，需要开放渠道以便多方利益相关者进行参与。因此，在努力实现可持续消费的过程中，中国政府应开辟并建立开放的空间和渠道，以便于促进可持续消费与生产、鼓励公众参与的民间团体组织、企业、以及学术界进行对话和协商，共同推动实现可持续消费。

（编辑：李 琪）

参考文献（References）

[1]Commission of the European Communities. Sustainable Consumption and Production and Sustainable Industrial Policy （SCP/SIP） Action Plan[R]. Brussels： European Union， 2008.

[2]United Nations. Indicators of Sustainable Development Framework and Methodologies [R]. New York： UN， 1996.