我国农村宅基地用益物权保障研究

陈渊婷　张启鹏　张梦玲

摘要：农村宅基地用益物权是农民的重要财产权，而宅基地使用权流转是宅基地用益物权实现的重要保障。据此，本文分析了宅基地使用权流转的必要性，我国现行相关政策法规中存在的问题，最后在此基础上提出了宅基地使用权流转制度的构建，以期切实增加农民财产性收入渠道，促进城乡一体化发展。

关键词：宅基地用益物权；宅基地使用权流转；制度构建

一、农村宅基地使用权流转的必要性

随着我国城乡一体化进程的加快，作为一种特殊的市场资源，宅基地使用权流转已是大势所趋。全国第六次人口普查数据结果显示，大陆地区居住在城镇的人口占69.68%，居住在乡村的人口为占50.32%。这种城市人口和农村人口结构比例的变化，引发了农村宅基地大量过剩，进而使得农村宅基地及宅基地上房产价值利用问题日益突出。宅基地使用权不可转让性（农村宅基地使用权在村集体内部流转是被允许的，所以本文探讨的是宅基地使用权的外部流转）与农村住房所有权可转让性的二元制度使农村住房流转市场无法有效发展。此外，近年来农民的融资渠道受阻，资金成为制约农村经济发展的瓶颈，这导致了大量宅基地买卖的隐形市场。再者，相关纠纷和矛盾日益突出，司法救助力不从心。

针对上述问题，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。但是，官方解释称住房财产权可以转让，并不意味着农民的宅基地也可以自由买卖了。那到底应该以怎样的方式实现《决定》指出的“保障农户宅基地用益物权”呢？对此，本文针对目前农村宅基地使用权流转在立法、管理等方面存在的问题，构建农村宅基地使用权流转制度，以切实保障农户宅基地用益物权的实现。

二、我国农村宅基地使用权流转相关规制的问题分析

我国现行宅基地使用权法律法规之间存在严重抵触。《宪法》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这两部规范宅基地使用权流转的基本法律均未禁止宅基地使用权向城镇居民流转，但是国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》等却对此做出了禁止性规定，在内容上与《宪法》和《土地管理法》抵触，但在实践中被遵守。这导致了农村宅基地使用权只具有使用价值而不具有交换价值。

再者，《物权法》在“用益物权”这一块中设定宅基地使用权， 但并没有对宅基地使用权进行详细规定， 有关宅基地使用权的取得、行使和转让等具体问题，依照《物权法》第153条的规定，还是适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。这其实是“物权弱化”的体现。其实践后果是宅基地使用权的物权本质被掩盖，将本来应由民法调整的权利由行政管理来调整，公权与私权不分，物权弱化，农民在宅基地上合法的收益权未得到彰显。

三、农村宅基地使用权流转制度的构建

改革农村宅基地使用权流转是顺应我国总体发展形势的，但完全自由流转农村宅基地使用权也是不可取的。我们要坚持问题导向，做到在开放流转的基础上规范流转行为。

1.完善相关立法：建议修改《土地管理法》，明确规定宅基地使用权流转及其条件、方式、法律后果等。同时，对相关行政法规、政府规章等，严格按照《立法法》规定进行审查，防止其对立法确定的土地财产权利予以限制或剥夺。

2.转变管理模式：加快政府职能转变，对宅基地使用权流转由行政控制模式转为财产权配置和利用模式。具体来说，可以建立专门的宅基地使用权流转机构，使符合一定条件的农民（如，在城镇里已购置房屋）可以通过此机构将宅基地使用权挂牌转让。与此同时，建议建立健全宅基地使用权原始登记制度和流转后的过户登记制度，防止私下交易，引发流转混乱。

3.完善配套制度：为使宅基地使用权流转制度能适应我国相关法律制度，配套制度的完善显得尤为重要。建议建立健全宅基地内部退出机制，鼓励分散居住的农户进入中心村建房。在腾出的宅基地上建造商铺、厂房等并进行出租，所得收益归原宅基地使用权人及其他利益相关者所有；批判地借鉴地方实践经验，如重庆市的宅基地使用权地票交易制度，天津市的宅基地换房制度，成都市的联合建设制度等。

结语

严格的土地政策不应建立在限制公民合法财产权利的基础上，也不应建立在阻碍农村经济发展的基础上。所以，我国在下一阶段的宅基地制度改革方面需要在农民土地权利、房屋权利的实现和社会公共政策之间找寻平衡点，建立农村宅基地使用权流转新模式，切实保障农户宅基地用益物权的实现，维护农民合法权益。

参考文献：

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