建设用地摸底重在转型盘活

文/郭图

建设用地摸底重在转型盘活

文/郭图

自贸试验区可结合自身的实际需求，如需要进行二次开发的，可以根据关于本市盘活工业用地实施办法的有关规定，通过编制存量工业用地转型规划和转型区的规划以及存量转型的年度实施计划，有序地引导和协调推进盘活项目的实施。

“上海人均耕地不足全国人均水平的1/12，目前建设用地规模已超过全市陆地面积的40%，高于不少国际大都市”，5月14日，市规划和国土资源管理局副局长陈华文在市政府新闻发布会上介绍了上海市第二次全国土地调查主要数据成果等相关情况。

建设用地高于伦敦巴黎东京将逐步递减

第二次全国土地调查（以下简称“二次调查”）是一项重大的国情国力调查。根据国家统一部署，为全面查清上海市土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，上海市政府于2007年印发了《贯彻国务院关于开展第二次全国土地调查通知的意见》，部署开展了全市的“二次调查”工作。“二次调查”历时3年，于2010年底全面完成并通过国家验收。

本市“二次调查”范围由国家统一下发。调查范围包括陆域，长江、杭州湾等水域，滩涂，岛屿岛滩等。全市土地调查总面积为8359.12平方公里（1253.87万亩）。截止到2009年12月31日，全市耕地1897.59平方公里（284.64万亩）；园地179.89平方公里（26.98万亩）；林地506.05平方公里（75.91万亩）；草地16.41平方公里（2.46万亩）；城镇村及工矿用地：2557.94平方公里（383.69万亩）；交通运输用地：402.17平方公里（60.33万亩）；水域及水利设施用地：2749.17平方公里（412.38万亩）；其他土地49.90平方公里（7.49万亩）。

从“二次调查”成果看，本市人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12（全国人均耕地为1.52亩）。本市的建设用地总规模已超过全市陆域面积的40%，高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市。对照国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》，上海耕地保护形势严峻，建设用地增加空间有限，陈华文表示必须毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度，坚定不移地推进节约集约用地制度。针对大家非常关心的生态林问题，陈华文表态：先要确定基本农田的保护，保证粮食安全、菜蓝子工程，在这个基础上尽量满足生态，当然耕地也是生态非常重要的组成部分。我们在耕地方面是不允许做林地，也不允许搞其他的，这是按照中央的要求，这是底线，也是红线，是不可逾越的。

在建设用地方面，据悉，未来上海每年的新增建设用地将逐步递减，但住房和基建将优先保证。陈华文指出，第六次土地规划会议非常明确地要求，我们要锁定建设用地总规模3226平方公里的总量，在这个基础上还要递减。在整个建设用地规模递减过程当中，整个建设用地都要减少的，新增的建设用地要递减。递减以后当然各类用地都要受到影响，包括住宅。但总体来说，会保障基础设施用地、重大产业用地（先进制造业），包括保障性配套。

重在转型自贸区可盘活存量用地

陈华文续称，由于上海土地非常紧张有限，而且整个发展已经快接近天花板了，所以上海也研究了更改土地用途的措施，未来将按照产业生命周期的要求对土地进行管理。在工业方面，全生命周期从投产到淘汰产能一般是15年左右，在这次土地政策里面明确未来工业用地出让期限是20年。若将来还有很好的产业潜力可继续续期，若没有就及时调整，这样有利于土地得到充分的利用。对于以往已经获得40年、50年开发权的土地，包括商业，上海鼓励其促进转型功能，至于在转型过程当中怎么应用，特别是规模比较大的，要鼓励在符合规划的情况下自主进行调整。

关于今年本市工业用地存量用地盘活的实施办法，鼓励在有规划的前提下，在符合发展的需求下，在转型的前提下，有序推进存量工业用地的盘活。其中，自贸区便是大家尤为关注的一个点。根据上海土地集约的背景，市政府要求加快步伐，促进自贸试验区的土地二次开发，特别是规划土地上的政策。陈华文指出，我们通过研究相关政策加强顶层设计，完善配套制度，包括出台了《关于进一步提高本市土地集约节约利用的若干意见》，包括<关于本市盘活存量工业用地的实施办法>，《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》，自贸试验区可结合自身的实际需求，如需要进行二次开发的，可以根据关于本市盘活工业用地实施办法的有关规定，通过编制存量工业用地转型规划和转型区的规划以及存量转型的年度实施计划，有序地引导和协调推进盘活项目的实施。

据上海市房地局土地调查规划院数据，目前上海建设用地总量约2400平方公里，其中工业用地占到1000平方公里，城镇生活居住用地则为600—700平方公里。按照国际标准，工业用地与生活居住用地之比最高也就是1∶1，上海工业用地规模已超警戒线。在目前1000平方公里的工业用地中，就有100平方公里以上是可以二次开发的。如果在这个工业用地总量中好好做一番存量优化，上海未来5—10年的开发土地问题都解决了。

摸清家底决策才“靠谱”

调查数据不仅和新一轮总体规划编制密切相关，而且很多后续工作都是在此数据基础上展开的，那么数据的准确性至关重要。第一，从国家层面来说，因为全国这么大，怎么保证数据的准确性呢？第二，上海怎么和全国衔接，确保自己数据的准确性？据陈副局长介绍，应该说“二次调查”从国家层面花了很多功夫做顶层设计，目前从技术的标准、组织的形式、调查的手段都非常先进。比如说GPS系统以及航空遥感技术，精度非常高。同时，组织模式也非常好，这一轮组织模式发动了各行各业、各个部门共同参与，充分利用社会资源和已有的成果，来推动这项工作，确保组织上更科学、更有效。同时，调查的手段也非常完善，使得“二次调查”在技术上做了很好的准备。另外，在全国层面上还做了统一的土地利用分类的国家标准。土地利用分类标准非常关键，有了全国的标准，使得全国按照统一的标准进行调查。在组织形式上采取了“三下两上”，即在具体流程上，国家统一购置遥感影像，制作下发调查底图，地方依据下发图件开展调查，成果上报全国土地调查办进行核实，大家在图上说话，确保在组织上很严谨、很严密，使得整个过程可控。

“二次调查”工作，不仅全面查清了全市土地利用状况，掌握了各类土地资源家底，还建成了与国家数据库互联共享、覆盖市、区（县）、乡（镇）三级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库；建立了土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。按照“边调查、边应用”的原则，几年来，“二次调查”成果在土地的“批、供、用、补、查”，集体土地所有权确权登记，各类城乡规划编制工作中发挥了重要作用，为2012年推进规划土地行政审批事项下放创造了先决条件。同时“二次调查”成果也广泛应用于第六次全国人口普查、土地承包经营权确权登记、统计年鉴编撰等工作。

“二次调查”成果发布以后，市规土局将进一步深化“二次调查”成果的共享应用，充分发挥“二次调查”成果的基础性作用，积极推动“二次调查”成果在规划土地管理和社会经济发展中广泛应用。

据介绍，目前“二次调查”的数据在规划土地资源管理方面得到了广泛的应用，市、区、乡镇都在用，扩大了统计、海洋、水务、绿化等部门的应用，和农委耕地的情况，包括农业设施等，都进行了有效的共享。同时，还和其他的部门，比如说环保部门，针对如何保护上海的环境进行了共享探讨。总体来说，目前主要是在政府部门之间，为了提高政府管理效率，更好地服务社会进行一些探索、试点和推进工作。陈华文表示，将来有条件也会向社会进行共享。