我国城中村改造研究理论误区评析

欧舞静

摘要：城中村改造是复杂的社会问题，已有相关研究中的理论误区可归纳为：超前改造、忽视城中村存在的现实必要性，不能正确认知城中村产生的经济与制度根源，改造目标单一化、销蚀城市人文底蕴，对改造中政府职能边界缺乏理性认知。上述思想误区是未来城市规划建设与管理者应注意避免的。

关键词：城中村改造；误区；评析

中图分类号：TU984.114 文献标识码：A

一、片面主张改造，忽视城中村存在的现实必要性

我国城市化进程伴随着大量的人口流动，人口流入地政府提供的保障房在数量上存在极大缺口，且其分配多存在户籍限制，导致大量的流动人口无法通过保障房满足居住需求。在保障房数量与住房需求量二者严重失衡的情况下，城中村为大量进城务工人员提供了支付能力内的住所。政府在城中村拆迁、大量租客被迫搬迁的情况下没有法定义务通过新建、改变用途等方式补足相应房源，一旦城中村大举拆迁，相应房源补充不力，大量进城务工人员的居住将会成为难题。城中村在我国城市化进程中形成了对政府职能履行的补足，从城中村现有租客数量不减反增的情况来看，城中村退出“历史舞台”的时机远未到来。早期城中村租客以进城务工农民工为主，如今租客社会身份更趋多元化，毕业一至三年的大学生在城中村租客中占比不断提高。可以说，在严峻的就业形势下租金相对便宜的城中村为青年一代应对生存压力提供了一定的缓冲效应。综上分析，城中村的存在依然有着突出的现实必要性。

二、不能正确认知城中村产生的社会经济背景及制度诱因

我国城中村问题的凸显有多方面原因，其中部分致因与国外城市贫民窟问题有一定相似性：人口基数大、城乡发展不均衡导致大量人口从农村流向城市；城市化进度快于工业化进程，部分知识、技能欠缺人员在城市中成为贫困人群，低收入令其无力支付条件良好的住所，只能转而选择环境差的廉价住房。由此可见，城中村产生于特定的社会经济背景——城乡发展严重失衡导致人口大规模流动，过多的人口流入超出城市发展需求，流动人口知识、技能与用工需求间的匹配度不足导致人力资源“被剩下”。大规模拆迁不能解决城乡失衡及人力供给与需求间的不匹配问题，不能从根本上杜绝城中村再次 出现。

与国外城市贫民窟不同，我国城中村产生有其特殊制度诱因。在城市快速扩张的过程中，二元土地所有制下国有土地相对于集体土地，在取得成本、取得难度等方面有明显的优越性，地方城府出于政绩冲动在城市开发建设早中期往往选择绕开集体所有土地，征用开发国有土地，久而久之就形成了众多被城市开发区所包围的农村区域，即城中村。城中村的产生与官员政绩冲动密不可分，也凸显了我国城市化进程中城市发展规划的短期性以及经济发展方式的粗放性。当然，由于存在所有制差异城中村确实是开发中难啃的“硬骨头”，但城中村特别是处于城市发展核心区的城中村也有优越的区位优势及巨大开发价值，是高风险、高投入、高产出地块，对于这些城中村的改造，旧式大规模粗放型的方式显然已不合时宜，因地制宜、精耕细作的改造开发思路应是当今地方政府的选择。

三、缺乏对改造目标的系统认知与综合权衡，单一目标

凸显理论主张者的盲目性

综观已有文献，主张城中村改造的原因可主要归纳为：城中村环境脏乱差，严重影响城市景观与形象；以流动人口居多的城中村管理难度大，是滋生违法犯罪行为的“温床”；城中村是城市“毒瘤”，祛除毒瘤的方式就是拆迁改造。持上述主张，一是对当前城中村面貌了解甚少，二是持狭隘“城市景观论”，缺乏人文关怀与人文精神，三是对社会管理问题解决方法缺乏正确认识。

当前城中村面貌已大有改观：建筑以4--6层砖石混凝土结构为主，“三通”问题普遍解决，环卫工作多由专人负责，脏乱差情况基本改善。城中村目前所存主要问题是建筑密度过大导致部分楼房通风、采光较差，影响居住舒适性，但在流动人口支付能力低且保障房供应严重不足的情况下，城中村毕竟给大量流动人口提供了住所。流动人口支付的租金也成为了原村民较为稳定的收入来源，这部分收入对于被工业化发展所“淘汰”的部分受教育程度低、谋生技能不足的原村民而言无疑是非常重要的。不可否认，城中村在一定程度上影响了城市景观，但在城市景观与民生民利之间，任何具有政治智慧与人文关怀的人都会支持优先维护民生利益。对于部分具有鲜明文化特色的城中村，如能加以适度引导与局部改造，或许能成为在城市区域内承载中国乡土文化延续任务的载体，成为城市景观多元化的来源 之一。

城中村租客主要由流动人口构成，相关实证研究表明流动人口是刑事案件高发群体之一，部分西方学者认为该现象致因在于脱离“熟人社会”而导致的社会外在约束力的急剧下降。要抑制城中村违法犯罪行为，加强与改善社会治安管理才是正确选择，如可通过增设警务室、增派巡逻警察、发动村民组成义务巡逻队等强化村中治安力量，简单粗暴的大规模拆迁改造不能解决流动人口违法犯罪高发问题。

四、缺乏对城中村改造中政府职能边界的理性认知

市场经济条件下的政府应当是有限政府，主要履行经济调节、市场监管、社会服务、公共管理职能。现有部分研究成果对政府履职提出了非常宽泛的要求，体现“全能政府”的不当价值诉求。

城中村改造目的可集中归纳为两种：一是通过有偿征收方式将集体所有土地征收为国有，进行地块功能重新规划，实现地块与周边区域最佳配置，在这一情况下对改造中搬迁村民一般采取异地安置措施。由于该种改造与城市发展规划密切相关，会带来土地所有权形式变更，地价飙升使得土地征收对利益相关者而言意味着巨额财富流动，因此，拆迁改造难度不可谓不大，相应的政府介入力度也较大；二是为改善城市形象，改善城中村居住环境而进行的改造，此类改造中对搬迁村民一般进行原址回迁安置。由于该类改造主要使小范围人群集中受益，公共性相对较弱，因此政府介入程度也相对较浅。但无论在哪一目的下，政府应履行的职责主要为：改造前系统调研及地块开发规划制定、整体改造方案制定并引导监督改造、改造后相应公共管理机构及人员的落实。超出政府职能范围内的诉求都是不尽合理的，会进一步加剧公共资源分配不均衡问题。

参考文献：

[1]闫小培，魏立华，周锐波.《快速城市化地区城乡关系协调研究—以广州市“城中村”改造为例》.《城市规划》，2004年3月.