刍议经济责任审计在国家治理中的作用

●郭军艳

刍议经济责任审计在国家治理中的作用

●郭军艳

经济责任审计是国家治理的重要组成部分，文章在分析经济责任审计的本质的基础上，阐述了经济责任审计对国家治理的作用。并对如何使经济责任审计更好地服务于国家治理提出了建议。

经济责任审计 国家治理 免疫系统

目前，现代审计制度已经在世界上绝大多数的国家建立并实施，该制度的主要特点是针对特定组织（包括盈利组织和非盈利组织）管理当局的受托经济责任的履行情况进行审计，但是世界范围内的现代审计制度并没有考虑对各类组织的最高领导者个人的受托经济责任履行情况进行审计。因此，经济责任审计作为一项审计制度，属于中国所特有的。该制度主要是针对行政事业单位的主要负责人和国有企业董事长经济责任履行情况进行审计。可以说，经济责任审计是西方审计理论在中国特色社会主义建设中的具体运用，是中国审计的一种制度创新。经济责任审计制度推动了现代审计的发展，这种制度创新也是中国对当代审计发展的重大贡献。

在我国实行经济责任审计制度以来，对于规范党政领导干部的具体经济行为，预防和惩治腐败该制度都发挥了重要作用，可以说经济责任审计制度目前已成为我国国家审计的重要组成部分。在我国市场经济体制建设过程中，经济责任审计制度是在规范经济秩序，加强对党政干部的监督，促进党风廉政建设过程中，逐渐发展起来的一种具有中国特色的审计监督活动，具有明显的权力监督特征。

刘家义审计长曾经指出，国家审计实质是政府依法运用权力来监督、制约权力的行为，其本质是国家治理中一个内生的“免疫系统”，这个“免疫系统”有助于国家治理机制的自我完善。而作为国家审计的重要组成部分，经济责任审计无疑也会在国家治理起到重要作用。国家治理通常指国家最高权威通过行政立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程。

在国家治理结构中，政府是参与治理的中坚力量，政府既是公共受托经济责任的履行者，同时受托经济责任履行情况的监督者。与公司治理中所存在的委托代理问题不同，国家治理主要针对对公共权力行使以及公共资源配置的监督和控制。因而，国家治理的核心是推动公共资源高效合理地配置，监督公权力合法、透明地运行，妥善处理或平衡不同利益群体的利益诉求，对公共受托经济责任的履行起到保驾护航的作用。所以，建立合理有效的国家治理结构非常重要。一个高效的国家治理结构主要包括以下方面：问责机制、参与机制、公沟通机制和监督机制。问责机制是对政府行政部门或行政人员，对其工作中由于履行职责不当，造成行政效率低下乃至损害社会公众的合法权益的行为，进行责任追究的制度安排。参与机制是指社会各界通过信访、参加听证会等官方媒介或者在第三方媒体提出与公共服务有关的建议的制度。监督机制是对政府行政部门及行政人员行使公共权力的过程、结果进行监督的制度安排。沟通机制是参与治理的各方有关沟通渠道、沟通环境的制度安排。

一、经济责任审计在国家治理中的作用

1.各级人大行使经济责任审计委托权以及建议权能够促进国家治理参与机制的有效运行。各级人大通过行使经济责任审计委托权，可以代表社会公众参与国家治理。如果行政事业部门及其工作人员履责不当乃至滥用权力，各级人民代表大会有权代表公众意愿，合理行使国家权力，委托各级政府的审计机构对相关责任领导进行经济责任审计。而对于在相关人员经济责任审计中审计发现的问题，人民代表大会可以向相关部门提出整改意见，真正地代表社会公众行使参与权，推动国家治理机制的完善。

2.经济责任审计对政府机构“一把手”受托经济责任履行情况审计，可以促进国家治理问责机制的建立与完善。问责机制是现代国家治理中的应有之义，行政主管部门需要对履行公共受托责任的下级行政机构的领导干部进行问责，以强化内部管理，推动政府经济责任的有效履行。经济责任审计是进行问责的一种重要手段，而问责机制的有效实施也可以推动经济责任审计的发展。通过对各个政府机关“一把手”任职期间财务收支行为、内部控制执行情况以及职能履行情况等方面进行审计，从而对领导干部的职务履行情况提出全面的评价，为问责机制的实施提供审计意义上的证据，以推动问责机制的合法化、常态化，提高国家治理效率。

3.经济责任审计通过对监督公权力的执行情况，可以发挥国家治理监督机制的作用。按照公共委托代理理论，政府机关的代理行为具有垄断性、强制性以及信息不对称性等特点，所以必须要有监督机制去监督公权力的执行。在我们国家，纪检监察部门和政府审计部门都是政府部门公共权力的监督机构。经济责任审计是对各个政府职能机构第一负责人的公共受托经济责任履行情况的审计；政府机关领导干部职务权、责理应具有对称性，对其职务履行情况进行的审计，同时也是对其权力运用情况的审计。由于经济责任审计具有预防、纠偏以及揭露的作用，所以经济责任审计可以对领导干部受托经济责任履行情况进行有效的监督，以完善国家治理监督机制。

4.经济责任审计公告制度可以使社会公众对政府公共权力运行情况的知情权得以实施，进而促进国家治理中沟通机制的建立与完善。现在，很多省、市己实施了经济责任审计公告制度，即在进行经济责任审计前，将相关的拟实施的经济责任审计项目予以公示；在经济责任审计结束后，将相关的经济责任审计报告也进行公示。在经济责任审计实施之前进行审计项目公示，能够使广大社会公众对经济责任审计进展情况监督，对于相关责任人员的违法，及时向纪检监察部门举报；而在经济责任审计实施后，通过公示经济责任审计报告，能够使广大干部群众了解被审人员受托经济责任履行情况，解决社会公众对经济责任审计结果知情权的问题。因而，在经济责任审计过程中，通过公告制度，社会公众可以及时了解政府经济责任审计过程和审计工作情况，进而在政府与社会公众之间建立有效的沟通渠道，进而完善国家治理沟通机制。

二、如何推动经济责任审计工作

综上，本文认为经济责任审计在规范党政领导干部经济行为、预防和惩治腐败、推动和完善国家治理方面都发挥了重要作用。但是，经济责任审计参与国家治理的机制和范围还有待进一步扩展，笔者认为可以从以下三个方面入手来推动经济责任审计工作。

1.建立经济责任审计评价体系。对于经济责任审计评价体系问题，理论界已经进行了多年的研究，取得了一些成果，但是总体效果还不够理想。经济责任审计评价实质与经济责任审计结论相适应的方法体系，所以评价体系中不只是一个单纯的指标体系，还应包括审计重点、评价标准和评价方法等。而处于评价体系核心地位的评价指标，应与相应的审计内容相适应。对于不同的审计内容，根据其重要程度赋予其不同的权重。在实施中，首先赋予各审计内容一个基础分，然后对不同的审计内容根据履行情况进行加分或减分，最后计算出总分并以此作为确定审计结论的依据，这样审计结论的质量就得到了保证，经济责任审计才能更好地服务于国家治理。

2.建立全新的经济责任报告体系。经济责任审计报告主要包含两层含义：一是反映经济行为责任内容的报告体系；二是按规定要求编制经济责任审计报告以说明责任履行状况。经济责任报告体系可以提供被审领导干部相关公共受托经济责任履行情况的信息，是经济责任审计的重要前提和基础。该报告体系可以满足利益相关者对行政事业单位领导受托公共经济责任履行情况的信息需求，更好地完善国家治理服务。具体而言，经济责任报告体系可包含以下六个方面的内容：（1）政府机关预算执行情况报告；（2）政府机关年度会计报告；（3）政府治理结构报告；（4）政府经营活动及目标实现程度报告；（5）政府社会责任报告；（6）政府可持续发展报告。

3.建立注册经济责任审计师制度。由于审计工作的严肃性，同时考虑到经济责任审计工作在国家治理中发挥的重要作用，而且经济责任审计在审计目标、审计内容、审计方法以及审计报告等方面与社会审计或其他政府审计存在差异，所以从事经济责任审计的相关人员必须具备较强的专业胜任能力。在发达国家审计实务发展过程中，按照细分的审计类型，成立了很多相应的职业审计协会，并实施了审计师注册制度。

现阶段，无论是行政事业单位，还是国有或控股企业都属于经济责任审计的工作范围。这些部门的领导干部一旦离任，都应实施经济责任审计；再者，出于管理的需要，有时还要进行领导干部在任经济责任审计。就我国政府审计的发展趋势来看，在任经济责任审计的力度还会逐渐加大。在我国政府各级审计机关工作人员有限的情况下，要完成经济责任审计的任务并保证审计质量，笔者认为可以考虑建立注册经济责任审计师制度，这样的资格考试可以筛选合格的经济责任审计师，从而整合社会审计资源，提高经济责任审计人员整体素质。

政府审计机关可以在经济责任审计项目立项后，成立项目组，小组负责人由各级审计机关业务骨干担任，小组工作成员可以由外部的注册审计师担任，以有效利用社会审计资源，促进经济责任审计工作的开展。另一方面，在实施经济责任工作的过程中，政府审计机关也可以利用社会审计和机关内部审计的结论，从而提高经济责任审计的效率。建立注册经济责任审计师制度可以提升政府经济责任审计工作人员职业素质，提高经济责任审计工作的效率，为进一步扩大经济责任审计的广度和深度奠定人力基础，进而强化国家治理，提升国家治理效率。

[1]廖义刚，陈汉文.国家治理与国家审计：基于国家建构理论的分析.审计研究，2012.（2）

[2]章轲.基于国家产权理念的国家审计本质研究.审计研究，2012（6）

[3]李嘉明，刘永龙.国家审计服务国家治理的机制和作用比较.审计研究，2012.（6）

（作者单位：晋中市审计局 山西晋中 030600）

（责编：若佳）（责编：李雪）（责编：若佳）

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