论公私协作执法

摘 要：公私协作执法是公共执法和私人执法基于各自特点进行协作的法律执行模式，可以有效弥补公共执法动力不足、腐败和信息劣势的缺陷，也可以有效弥补单纯私人执法过程中的执法过度、缺乏强制力等缺陷。长期以来，我国法律执行活动被公共执法机构垄断，公私协作执法的制度空间不大。为此，应当通过扩张诉讼当事人资格、建立罚金分享制度、增加惩罚性赔偿规定以及放宽风险代理诉讼限制等方式为公私协作执法开辟空间，使公私协作执法能够成为我国法律执行机制改革的重要方向。

关 键 词：公共执法；私人执法；公私协作执法

中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）05-0020-08

收稿日期：2014-04-11

作者简介：张效羽（1983—），男，山东青州人，国家行政学院法学部讲师，法学博士，研究方向为行政法。

基金项目：本文系国家行政学院2013年度科研重大项目“用法治思维和法治方式履行政府职能研究”的阶段性成果，项目编号：13ZBZD010。

法律作为公器，其执行属于公共物品，基于“搭便车”心态，除非私人作为违法活动的受害人，否则法律执行对私人没有足够吸引力，这种公共物品的供给在越大的集体中越显露不足，正可谓“三个和尚没水喝”。[1]但上世纪70年代以来，人们逐渐认识到私人即使只是为了私人利益最大化，在恰当的制度设计下，会更有动力参与执行于己无关的法律，并能弥补公共执法的内在缺陷。[2]当前，法治中国建设过程中面临的一个主要困难就是公共执法不足、侵害公共利益的违法活动屡禁不止。是故，我们应当引入私人执法力量，将私人执法与公共执法结合起来，把公私协作执法当成提升法律执行能力的新路径。为此，本文将探讨公私协作执法的机理，并结合我国公私协作执法的现状，就建立健全我国公私协作执法提出若干建议。

一、公共执法、私人执法、公私协作执法

法律执行是一个极为宽泛的概念，任何促进法律获得普遍服从的活动都可称之为法律执行。从执法主体划分，法律执行可以分为公共执法、私人执法和公私协作执法。

（一）公共执法

公共执法是公共机构以公共利益为目的、以公共权力（公权力）为手段促使他人遵守法律的活动。现代政治和法律常识决定了公共执法必须同时具备“公款、公权、公益”这“三公”属性：第一，公款支持。公共执法的主体是公共机构，公共机构的特点是其活动经费由公款支出，即公共机构的资金支持由强制征税保障。作为公共执法机构的代表，“国家不能够依靠资源的集资或捐款而生存下去，其原因是一个国家提供的最根本的服务……只要有人能够得到它，那实际上每个人都能获得它”。[3]（p11）因此，公共机构只能依靠强制征税提供财力保障。第二，公权行使。公共执法是依靠公权力执行法律。当然，公共机构不是在任何的执法活动中都使用公权力，但公权力的行使是公共执法的后盾。在必要的时候，公共执法可以运用公权力强制实现自己的意志。在现代法治国家，公权就是依据法律。第三，公益目标。公共执法的目标是公共利益，且这种公益属性必须明白无误地向公众表露、证明。在法治国家，公共执法目标的公益性也被视为目标法定性，即公共执法必须证明其执法目标符合法律授权，否则即构成权力滥用。[4]（p81）

在公共执法过程中，“公款、公权、公益”必须同时具备，且三个属性之间互相支持。正是因为公共执法是为了公共利益，所以才会有公款的支持并有权行使公权；反之，凡是依靠公款支持、并以公权行使手段的执法互动，也必须是以公共利益为目标。“人民在参加社会时放弃他们在自然状态下所享有的平等、自由和执行权，……这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。[5]（p79-80）

（二）私人执法

私人执法是私人以私人利益为目的、以私人权利行使为手段促使他人遵守法律的活动。笔者所称的私人执法不包括为了捍卫自身利益而参与的各类执法活动，也不包括基于公益心、正义感主动参加的各类执法活动。与公共执法“三公”相比，私人参与执法则是明显的“三私”：第一，私款支持。私人执法不使用公款，而是私人出资支持其一切活动。私人执法也许会获得公款的奖励或扶持，但这只能使私人执法锦上添花。私人执法基于私款意味着私人执法活动必须依靠自愿的资金输入才能维持。无论资金输入的目的为何，私人执法都不具有公共执法那样强行募集资金的能力。第二，私权行使。私人执法不是公共权力（公权）行使，而是私人权利（私权）行使。所谓私权，是指私人依据法律所享有的个人自由，比如基于双方自愿交谈、访问、记录等。私权与公权相比，最根本的特征在于私权是权利（Right）不是权力（Power）。部分私人权利的行使也会给对方带来服从的压力（比如强大的说服力致使对方吐露实情），但这种压力不是基于权威（命令权力与服从义务），而是基于利害状况，①即基于让对方相信服从对其有利，而不是基于权威强令其服从。第三，私人利益。私人执法的目的就是最大化实现私人利益。这里的私人利益包括金钱利益，也包括非金钱利益。私人基于利他主义参与执法活动，或者基于维护自身利益参与执法活动不是笔者所称的私人执法。这里的私人利益是指通过实施或参与执法活动能够获取的新的个人利益。

（三）公私协作执法

公私协作执法是糅合公共执法和私人执法的新型法律执行。公私协作执法也是法律执行的一种，公私协作执法具有以下特征：第一，公私协作执法中公共机构和私人均起到独立的作用。公私协作执法不是简单的一方指挥、授权、委托另一方执法，而是公共机构和私人各自独立发挥作用的共同执法。比如私人独立收集情报、公共机构则独立鉴别私主体情报的准确性，并按照自己独立的判断展开执法活动。第二，公私协作执法是公共利益和私人目的的双赢。公私双方之所以能够协作执法，就是因为双方都认识到协作执法能够更好地实现自己的目标：对公共执法机构而言，公私协作执法能够更好地维护公共利益；对私人执法主体而言，公私协作执法能够更好地实现私人利益，比如获取高额悬赏金、赔偿金等。第三，公私协作执法由公共财政和私人出资共同支持。公私协作执法中私人参与公私协作执法的成本由私人承担。如果私人获取的信息不准确、提出起诉被驳回，则这些成本就成为执法失败的损失，这些损失由私人承担。第四，公私协作执法的风险由公私双方独立承担。公私协作执法过程中，如果公共执法机构作出错误判断或者违反法律，将独立承担不利的法律后果；而私主体如果出现取证错误、侵犯他人权利，也将独立承担法律后果或者经济损失。第五，公私协作执法既运用公权力，也运用私权利。公私协作执法在收集情报、获取证据、提出起诉等方面是私权利的运用，在依法裁判、处以罚款、判决执行等方面是公权力的运用。

二、公私协作执法的优势

公私协作执法的优势在于，单纯公共执法会导致不可避免的公共执法失灵，单纯私人执法也面临私人执法失灵，只有将公共执法和私人执法有机结合起来，才能最大限度地弥补公共执法失灵和私人执法失灵，提升法律执行的整体能力。

（一）公共执法失灵

公共执法失灵是基于公共执法“公款、公权、公益”的“三公”属性导致的公共执法的内在缺陷。公共执法失灵表现为公共执法无法促使公民普遍服从法律，而违反法律现象的普遍存在公共执法对此则无能为力。公共执法失灵的本质是公共执法能力没有达到促使公民普遍服从法律所要求的水平。公共执法失灵的原因如下：

⒈动力不足。公共执法机构人员是固定工资制，即公共执法人员个人薪酬和福利待遇主要由职务与级别决定，而决定一个公务员职务和级别的因素中，执法实际效果只是众多因素中的一个，即公共执法人员执法成果和个人回报之间的关系十分有限。“一般来说，官员都会接受一份通常是固定的薪金形式的货币报酬，而且还会有一笔养老金作为老年保险，这种薪金并不像工资那样以工作量为标准，而是根据身份即根据职能的性质（职衔），可能也会根据服务年限”。[6]（p1102）尽管当前针对公共执法机构的绩效考核蔚然成风，但“功绩原则，至少在其原始的表现上，从来没有真正涉及文官生产各种结果的想法……在政府采用功绩原则的时候，有效率的政府只意味着廉洁政府，如果一个政府没有腐败，那它从定义上说就是有效率的”。[7]（p154）正是由于公共执法人员的个人回报与执法成果之间存在相对较弱的关系，导致公共执法机构工作人员缺乏竭尽所能追求执法结果的动力。这种动力不足，直接导致公共执法力度长期达不到公众期待的程度。

⒉腐败。腐败最通俗的含义就是利用公共权力谋取私利。由于公共执法机构的执法活动就是公权力行使过程，使得公共执法活动中的腐败问题长期以来妨碍着执法能力的提升。公共执法中的腐败问题，是公共执法“委托代理”模式（Principal-Agent Problem）决定的。[8]公共执法是一种明显的“委托代理”模式，即公共执法不是追求公共执法机构及其工作人员的私利，而是追求公众的普遍利益，实际上就是公众委托公共执法机构及其执法人员维护自己的利益。在这种“委托代理”模式中存在两种不对称：第一，信息不对称。即委托方与代理方信息不对称。这是委托代理关系的内在属性，“所有不对称信息问题都可以被纳入一个委托——代理的分析框架中，其中不掌握私人信息的一方被称为委托人，掌握私人信息的一方是代理人”。[9]（p84）这一模型套用到公共执法领域，即公共执法机构委托人（公众）不知道公共执法机构及其工作人员（代理人）执法过程的具体信息，不知道公共执法机构及其工作人员是否是全心全意为公众服务，但对此公共执法机构及其工作人员（代理人）则心知肚明。在这种情况下，委托人（公众）对代理人（公共执法机构及其执法人员）的不知情，就会成为促成代理人为谋取私利出卖委托人利益的“道德风险”。比如公共执法机构人员与违法活动人员私下交易，违法活动人员往往以给代理人带来超过合法代理费（法定拨款或薪酬）的条件促成公共执法人员对违法活动的放纵，这就使得公共执法会出现严重的不作为现象。第二，损益不对称。公共执法腐败造成的损失是委托人（公众），带来的收益是代理人（公共机构及其执法人员）；而竭尽全力执法带来的收益被委托人（公众）占有，代理人（公共机构及其执法人员）只获得其中极少的部分。这种损益不对称的情况，使得损害公共利益为个人谋利的腐败行为具有现实的可行性。执法人员（代理人）向违法活动者索取贿赂，实际上是与公众（委托人）争夺公共执法的收益。执法人员（代理人）向违法活动者索取贿赂的上限，就是违法活动被制止带给社会公众的收益。

⒊信息劣势。信息是法律执行的基础，能否获取充足的信息决定法律执行的成败。是否有能力获取充足的信息则是法律执行能力的决定性因素之一。正可谓“信息具有价值，……信息就是力量”。[10]（p482）但公共执法在获取信息方面存在以下劣势：第一，无法获取充分的信息。执法所需要的信息往往分散在全社会各个领域，而且处于社会角落的微量信息并不意味着价值较低。“我们只要稍加思索就会发现，现实生活中无疑还存在着一种极其重要但却未经系统组织的知识，亦即有关特定时空之情势的那种知识——它们不可能被称为科学知识，正是在这个方面，每个人实际上要比所有的其他人都具有某种优势，因为每个人都掌握着有可能极具助益的独一无二的信息”。[11]（p80）因此，执法信息的收集需要大量的、分散在社会各领域的人员积极参与。公共执法是公共财政供给的执法活动，其人员编制总是非常有限的，执法人员的有限性与信息的无限性矛盾显著。第二，容易遭受欺骗。公共执法机构由于其“三公”性质，使其执法人员、执法依据、执法标准都应处于主动公开的状态，这种公开已经成为世界各国政府不可抗拒的潮流。[12]执法人员一般在明处，违法分子则通常在暗处，信息欺骗可以针对公共执法从容不迫地应对，公共执法则只能对真真假假的信息进行仔细甄别。这就使得执法人员容易遭受欺骗，获取错误信息。

（二）私人执法对公共执法失灵的弥补

⒈动力充足。私人执法动力充足，无论从私人执法机构的角度看还是从私人执法人员的角度看，私人执法都有动力提升执法效果：第一，私人执法机构的兴衰与执法效果直接相关。私人执法机构就是为获取执法利益而成立的营利机构，私人执法机构产生、存在、发展、扩张的基础在于私人执法的执法效果。私人执法效果越好，执法机构越能获得收益，越能发展壮大。私人执法机构之间还存在激烈竞争，如果执法效果不好，私人执法机构就会因无法获得足够资金支持而削减、消亡。第二，私人执法机构中执法人员的薪酬与执法效果直接相关。首先，有些私人执法是个体执法人员个人逐利行为，在这种情况下，执法人员的薪酬直接由执法效果决定。其次，对于具有一定规模的私人执法机构中的执法人员而言，由于私人执法机构的兴衰是由执法效果决定的，因此残酷的生存竞争决定了私人执法机构必须将其执法人员薪酬与执法效果挂钩，否则私人执法机构也会患上公共执法机构的官僚病，无力与其他私人执法机构甚至私人执法个体竞争。第三，多元动机。与公共执法只是为了公共利益执行法律不同，私人执法的动机是多元的。最大限度地获取奖励、分享罚款是主要动机，但其他动机也明显存在。比如遏制竞争对手、维护行业整体声誉、报复施害者，甚至一些非常私人化的动机。这些动机为私人执法投入执法活动提供了强大的动力。

⒉信息优势。私人执法对信息的获取具有独特的优势，这些优势恰恰可以弥补公共执法的内在缺陷、遏制公共执法失灵：第一，私人执法往往是出其不意、攻其不备。私人执法机构和人员没有统一编制，也不需要执行政府信息公开要求，可随时投入执法活动，其执法行为几乎无法预料。第二，私人执法者分散在社会各处，信息收集能力强。私人执法者与公共执法者的差别在于，公共执法者收集信息主要靠执法对象信息汇报义务，而私人执法者收集信息则由分散在社会各处人员的观察取证。由于私人执法者人数众多、角度不同，因此能够获得更加综合、立体的信息。第三，私人执法者信息甄别能力强。信息甄别主要依靠专业能力尤其是兼职人员的专业能力。因为信息甄别由行业内部一线专业技术人员进行甄别最有效，而这些一线工作人员只能兼任执法人员。因为公共执法人员往往身份固定，专业从事执法信息甄别工作，脱离社会实践；而私人执法人员多种多样，有不满雇主待遇的工程师，有不服从管理的技术工人，这些人出于各自的动机投入执法活动，对信息的甄别能力非常强。“每个人都掌握可能极其助益的独一无二的信息，但是只有当基于这种信息的决策是每个个人做出的或是经由他的积极合作而做出的时候，这种信息才能够得到运用”。[13]（p80）

⒊耐腐蚀。公共执法是“委托——代理模式”，而私人执法则是“自担风险、自享收益”模式，耐腐蚀特性突出。私人没有执法的义务，私人执法之所以存在，是因为私人执法的收益大于对违法活动坐视不管的收益，而且这些收益由私人执法主体享有。在这种情况下，以放纵执法为标的的私下交易不会在私人执法者和违法人员之间发生，也就不存在腐败的可能。

（三）私人执法的内在缺陷需要公共执法弥补

私人执法有优势，能够弥补公共执法的内在缺陷，遏制公共执法失灵；但私人执法也有其内在缺陷，需要公共执法弥补：

⒈执法过度。因为私人执法的收益和执法效果密切相关，因此私人执法主体有强烈的动机过度执法，比如诬陷他人获取高额惩罚性赔偿金。因此，私人执法要避免执法过度，必须存在一个执法收益与执法效果不密切关系的机构加以把关，这类机构就是公共执法机构。[14]

⒉执法不足。私人执法与违法活动之间是一种“猫鼠关系”，尽管猫依靠抓老鼠为生，但是如果将老鼠全部吃光了，猫也就失去了存在的可能。因此，私人执法机构不希望违法活动完全消失，甚至希望违法活动越来越多，因为违法活动越多，执法收益越大。公共执法机构也存在这个问题，如果特定违法活动完全消失，则特定的公共执法机构也没有存在的必要性。但公共执法机构更为健全的执法人员编制、福利保障体制与执法效果相对分离的固定薪酬体系以及民主政治的监督，使得公共执法机构不会因为这个原因而执法不足。因此，公共执法机构可以有效监督私人执法的故意放水。[15]

⒊缺乏强制力。私人执法是运用私权利揭发违法、追究非法，但私人执法所拥有的全部私权利都没有直接强制力，私人执法不能强制对方披露信息、不能强制对方履行义务、不能强行搜查也不能强行封存证据。这些都需要公共执法的弥补。“政府与我们社会中的其他机构根本不同……它能够使用强制方式”。[16]（p12）

综上所述，公私协作执法能够最大限度地弥补各自缺陷，总体提升法律执行能力，这也是公私协助执法的必要性所在。

三、公私协作执法的形式

（一）私人检察官模式

私人检察官模式是指私人就侵害公共利益的违法行为收集证据、提起诉讼的私人执法模式。之所以叫“私人检察官模式”，是因为此类私人执法很像私人充当检察官，而检察官的主要职责之一就是针对侵害公共利益的违法行为收集证据、提起诉讼，使得违法活动嫌疑人的违法行为被法院确认并得到法律追究。“私人检察官”在此只是一种比喻，例如“个人或企业调查违法行为抓捕违法人员（包括刑事罪犯）并且对违法行为提起诉讼（包括刑事诉讼）。如果案件成功解决，法律的私人执行者有权保留所有案件收益。比如说，他们可以获得由罪犯缴纳的罚金”。[17]这种“调查——诉讼——获取罚金”的模式，就成为私人执法的经典模式。私人检察官模式的要点如下：第一，私人检察官模式是私人执法与司法执法的结合。私人提起诉讼必须发现违法行为、收集证据、分析法律并出庭说服法官接受违法行为的真实性，这一切均由私人执法主体完成。但私人检察官模式也要借助司法机关的力量，司法机关在接到起诉之后要决定是否立案、组织审判并作出违法行为在事实和法律上是否成立的判决，还要判决违法行为责任承担的法律责任并予以执行。从私人发现违法行为到最终违法行为主体被追究法律责任，是私人执法主体和司法执法主体共同劳动的结果。第二，私人检察官模式中私人目的比较复杂。私人愿意就侵害公共利益的违法行为收集证据、提起诉讼，有其私人利益动机，比如高额的惩罚赔偿金或者高额罚金分享，甚至由私人起诉者全部享有罚金。除此之外，有些私人检察官模式的执法也不体现为明显的金钱利益，比如对出名的渴望、打击竞争对手等等。第三，私人检察官模式是将诉讼权利和审判权力共同运用的产物。私人检察官模式中私人执法者运用诉讼权利，包括诉讼之前收集证据、诉讼之中庭审发言辩论举证、判决之后要求法院执行罚款等。而司法机关则运用审判权力，包括要求被告出庭、对被告行为进行法律认定、对证据进行辨别等。

（二）赏金猎人模式

赏金猎人（Bounty hunter）原初含义为美国刑事司法制度中依据悬赏缉拿犯罪嫌疑人的活动。[18]笔者将其引申为私人执法主体根据公共执法机构的悬赏承诺从事的相关执法活动，并以执法活动成果（违法线索、证据甚至违法活动嫌疑人）获得奖金的行为。赏金猎人模式有以下特点：第一，赏金猎人模式中私人目的单纯，就是为了获得赏金。尽管私人执法在这种模式下也有可能间接地改善了自身处境，但对高额奖金的追求是这类公私合作执法中私人参与执法的最直接、最主要的目的。第二，赏金猎人模式适用范围广泛。私人检察官模式只适用于可以提起诉讼并且通过诉讼能够追究违法行为主体责任的情况，而赏金猎人模式则适用于几乎各类违法活动的发现、追究、处罚。公共执法机构可以就线索提供、信息甄别、人员扭送、证据获取、出庭作证等各类私人可以依法进行的有价值行为悬赏。私人执法主体见到悬赏即可投入执法活动。第三，赏金猎人模式存在私人执法主体之间的竞争。公共执法机关的悬赏承诺并非针对特定的私人执法主体，往往是哪个私人执法主体达到相关赏金发放条件，哪个私人执法主体就获得赏金。因此，在私人执法主体之间存在激烈竞争。赏金猎人模式导致私人执法主体过度执法的可能性更大。

（三）风险代理诉讼模式

风险代理诉讼模式是指代理人与违法活动受害方签署民事协议，约定代理人代理违法活动受害方提起诉讼，维权成功后维权相关收益由风险代理人与违法活动受害人按照合同分享的模式。风险代理模式对于代理人而言，是一项典型的以维护违法活动受害人权益为内容、与司法机关合作为手段、既促进法律实施又满足私人参与者分享维权收益的公私协作执法模式。风险代理诉讼有如下特征：第一，风险代理诉讼模式是三方的结合。风险代理诉讼是将三方力量结合起来，一方为代理人，一方为受害人，一方为司法机关。对于违法活动受害人而言，风险代理诉讼是维护自身权益；对代理人而言，则是一项基于牟利的私人执法活动；对司法机关而言，风险代理诉讼模式则是制度诱导下司法机关与代理人的公私协作执法。在现代社会，代理人一般由律师担当。第二，风险代理诉讼模式中，代理人（私人）愿意参加风险代理诉讼的原因就是谋取私利。风险代理诉讼主要集中在可以获得较高额度赔偿的领域，比如医疗事故案件、工伤认定案件等。这类案件一旦胜诉，就会获得很高的赔偿金。正是出于分享高额赔偿金的诱惑，代理人愿意介入风险代理诉讼。第三，风险代理诉讼的客观结果是法律执行效率的增强。违法活动受害人有极强的动力参与法律执行，但违法活动受害人不一定都具有专业知识、财力、物力支持其执行法律。公共执法机构有义务维护公民、法人和其他组织合法权益，但公共执法机构未必有足够信息、足够激励去为每一个受害人维权。风险代理诉讼模式实际上是将维权作为一项利润丰厚的事业吸引以私利最大化为动机的私人执法者参与，使得代理人为了丰厚的收益积极开展私人执法并与公共执法机关充分合作，实现受害人维权及法律执行的客观效果。

四、我国公私协作执法的现状

长期以来，公法执行在我国被公共机构垄断，人们在思想上和实践中都认为公法执行只能由公共机构进行，因此对公私协作执法并不重视，现行法律制度给公私协作执法留下的空间不大：

（一）私人检察官模式

公私协作执法的私人检察官模式，即通过私人提起诉讼、追究违法活动者违法责任、依据法院判决分享罚金的模式在我国还没有成为现实，因为我国没有罚金分享制度。但这种模式在我国某些地方正在逐步实践。比如海南省高级人民法院2011年7月颁布的《关于环境资源民事公益诉讼试点实施意见》中明确规定公民可以作为环境公益诉讼的主体，这也就意味着违法活动受害人以外的其他人可以成为起诉违法活动的原告。2012年新修订的《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一条款赋予“法律规定的机关和有关组织”提起公益诉讼的权利，也就是从法律上为私人检察官模式的公私协作执法提供了可能。根据报道，我国首起根据新《民事诉讼法》提起的公益诉讼——中华环保联合会诉宁沪高速公司噪声污染案——将于2014年5月6日在江苏省无锡市中级人民法院开庭审理。[19]

（二）赏金猎人模式

我国公私协作执行公法的“赏金猎人”模式实践中已经开展的主要有以下几类：第一，悬赏征集违法线索制度。这类公私协作执法比较成熟，在全国层面已有相关规范性文件出台。比如《税务违法案件举报奖励办法》（2005年）、《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》（2011年）、《关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》（2013年）等。在各地也有一系列规范性文件。第二，悬赏捉拿违法活动嫌疑人，包括提供违法活动嫌疑人信息和直接捉拿违法活动嫌疑人。这类公私协作执法主要在公安刑事办案中使用，在行政执法中使用很少。主要依据有《公安机关办理刑事案件程序规定》第270条、①《公安部关于实行“破案追逃”新机制的通知》（1999年）等，实践中运用得比较普遍，相关制度建设也较为成熟。第三，悬赏征集违法证据制度。这类公私协作执法正面临着合法性挑战的问题。比如广州“有奖拍违”，上海“钓鱼执法”。总之，我国“赏金猎人”模式的公私协作执法主要以收集违法线索、违法证据和捉拿违法活动嫌疑人信息提供为主。除以公安通缉令为载体的悬赏捉拿违法活动嫌疑人和悬赏征集违法线索制度在法律和实践中比较成熟外，“赏金猎人”模式的公私协作执法仍面临合法性的困境。

（三）风险代理诉讼模式

在我国，风险代理诉讼尚被有意地限制：第一，风险代理中收益分享有上限。《律师收费管理办法》第13条第2款规定，实行风险代理收费，最高收费金额不得高于收费合同约定标的额的30%。第二，限制风险代理案件的类型。《律师收费管理办法》第11条、第12条规定，姻、继承案件，请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的，请求给付赡养费、抚养费、扶养费、抚恤金、救济金、工伤赔偿的，请求支付劳动报酬的等案件，不得实行风险代理收费。禁止刑事诉讼案件、行政诉讼案件、国家赔偿案件以及群体性诉讼案件实行风险代理收费。

五、完善我国公私协作执法的建议

尽管公司协作执法有助于弥补公共执法和私人执法各自的缺陷，提升整体执法水平，但我国公私协作执法还处于初级阶段。为此，应深化改革，为我国公私协作执法创造更为便利和广阔的环境与空间。

（一）扩张诉讼当事人资格

“为了发挥私人在法之实现中的作用，必须在诉讼程序方面确保私人诉讼之便捷”。[20]（p31）扩张诉讼当事人资格，也就等于扩张私人与司法机关在执行法律方面协作的可能性。尤其是扩张公益诉讼当事人资格，对维护公共利益将会产生积极作用。《民事诉讼法》第55条规定，只有法律规定的私人组织可以提起民事公益诉讼。这里“法律规定的私人组织”不应理解成法律指定的私人组织，否则门槛过高，应理解为符合法律规定条件的私人组织，具体条件不应比私人有限责任公司设立的条件高。

有人担心诉讼当事人资格的扩张会导致大量诉讼涌入法院，法院不堪重负，公私协作执法也无法持续进行。对此，应规定公益诉讼实行败诉方承担双方全部诉讼费用的制度，规定民事公益诉讼诉前保证金制度，以遏制诉讼过快增长。

（二）增加私人参与执法的金钱收益

公私协作执法中，尽管私人执法主体参与执法的动机是多元的，但追求利益是私人执法的主要动机之一。因此，公私协作执法的发展，必须以私人能够从公私协作执法中获取显著收益为前提。但我国目前私人参与执法金钱收益比较多的只有赏金猎人模式，即各类行政、刑事悬赏，在其他领域金钱利益还不够显著，因此，第一，应建立罚金分享制度。私人主体发现违法线索、收集相关证据、提起公益诉讼、组织法律专业人士出庭支持诉讼，还要承担败诉之后的不利后果，这一切都给私人执法主体极大的负担。当然，这些负担也是遏制私人执法主体过度执法、滥用诉权的必要提醒。但是，如果公益诉讼提出者不能从公益诉讼胜诉中获得更多的利益，提起公益诉讼的积极性必然大幅降低。以至于私人很难组织起来提起公益诉讼，私人执法的优势——动力充足就会大打折扣。因此，建议建立公益诉讼胜诉后罚金分享机制，如果公益诉讼胜诉之后存在罚金，则应将罚金的部分甚至全部作为奖励交给公益诉讼的提起者。第二，应提高违法活动罚金的上限。罚金分享制度有利于私人参与执法，但是如果罚金本身很低，则罚金分享制度的效果就不明显。因此，针对需要吸引私人执法领域的罚金上限，只有辅以罚金分享制度，才能够调动公私协作执法的积极性。第三，应推广惩罚性赔偿。惩罚性赔偿是指当被告具有过失、恶意或者欺诈情节时，对其课以高于其行为导致的实际损失的赔偿，主要目的在于惩罚被告或者杀一儆百。[21]惩罚性赔偿制度融合了公法责任和民事责任。“公法责任主要通过制裁违法者而达到压制、预防违法的效果，并进一步达成保护法益、保障人权，建立社会共同生活所需的和平与秩序；而民事责任是要求赔偿义务人应填补赔偿权利人所受的损害，达到如同侵权行为未曾发生时一样。”[22]正是由于惩罚性赔偿金数额超出实际损失额度，使得受害者获得惩罚性赔偿金不仅有弥补损失的功效，也有对其维护自身合法权益的奖励之意。私人主体愿意与公共执法主体协作执法，获取高额的惩罚性赔偿金是常见的理由。

（三）放宽风险代理诉讼的限制

风险代理诉讼虽然律师可以牟取维权收益，但是对于法律的实施也非常有益。当前，我国对于风险代理诉讼的限制比较多，因此应当放松相关限制。第一，应取消风险代理案件胜诉后收益分享的比例限制。之所以规定收益分享比例限制，主要是担心律师利用自己的知识优势，趁人之危，瓜分维权之后的大部分本应由受害人享有的合法权益。这种担心只是停留在逻辑自洽的层面上。因为如果律师不介入受害者的维权活动，受害者维权成功可能性会大幅降低甚至为零。在这种情况下，谈论律师在维权成功后分享过多收益、趁人之危谋取利益是没有意义的，风险代理诉讼模式才是“穷人进法院的钥匙”。[23]实际上，律师和律师之间也存在着激烈的竞争。在风险代理诉讼的市场上，尽管违法活动受害者缺少知识甚至身处困境，其面对的不是具有垄断地位的单个律师，而是一批愿意以分享维权收益为目的的、相互存在激烈竞争的律师。决定委托的关键因素是代理人之间为获得委托的竞争，只有提高维权收益的比例，才能使代理人之间的竞争更加激烈。第二，应放宽风险代理诉讼适用的案件类型。风险代理诉讼使得私人有动力主动参与诉讼、促进法律的实施。我国当前限制此类模式在国家赔偿案件及工伤赔偿案件中使用，其实是错失了公私协作执行国家赔偿法、劳动法等法律的机会。限制风险代理诉讼模式在群体性事件中运用，是导致我国群体性事件普遍缺少律师代理、群体性事件趋于宣泄化、政治化、非理性化的重要根源。因此，从促使法律实施的角度看，应当放宽风险代理诉讼适用的案件类型。

【参考文献】

[1]（美）奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁等译.上海人民出版社，1995.10-14；赵鼎新.集体行动、搭便车理论与形式社会学方法[J].社会学研究，2006，（01）：1-6.

[2]See Gary Becker&George Stigler，“Law Enforcement，Malfeasance，and Compensation of Enforcers”，The Journal of Legal Studies，Vol.3，No.1，（Jan，1974），pp.1-18；David Friedman，Efficient Institutions for the Private Enforcement of Law，The Journal of Legal Studies，Vol.13，No.2（Jun.，1984），pp.379-397；Jonathan R. Hay and Andrei Shleifer，Private Enforcement of Public Laws：A Theory of Legal Reform，The American Economic Review，Vol.88，No.2，Papers and Proceedings of the Hundred and Tenth Annual Meeting of the American Economic Association （May，1998），pp.398-403.

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[8]See Sanford J.Grossman，Oliver D.Hart，An Analysis of the Principal-Agent Problem，Econometrica，Vol.51，No.1 （Jan.，1983），pp.7-45.