国库集中收付制度改革实践与思考

陆艳

摘要：随着国库集中收付制度改革的深入，其在体制、机制、制度、源头上遏制和防范腐败的成效逐步显现，政府宏观调控能力逐步增强，但执行效果离预期目标还有一定差距。本文拟通过从扩大覆盖范围、提高执行效率、深化配套改革等方面进一步阐述推进国库集中收付制度向纵深发展的建议与措施。

关键词：国库集中收付 问题 建议

作为财政管理体制改革的核心和关键，国库集中收付制度已成为从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。10年来，按照建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架的要求，顺应改革发展形势，通过采用国库单一账户体系，建立信息支持系统，确立了在财政财务管理中的基础地位，实现了预算执行管理的根本性变革。

从财政来讲，国库集中收付制度的推行，减少了财政资金沉淀，增强了资金的监督与调度能力。从预算单位角度来讲，在资金需求、供给与监督之间建立起良好的资金管理秩序，促使单位预算编制工作更加科学规范和精细化，增强了预算执行的刚性约束。但随着国库集中收付制度改革的不断深入，对支付效率、业务流程的优化、相关配套等方面也提出了更高的要求。本文拟从以下方面进行探讨。

一、国库集中收付制度推行以来所暴露的问题

（一）国库单一账户体系尚未实现完全意义上的全覆盖

目前仍存有比重较大的预算外资金游离在部门预算框架之外，部分地区过渡期实行基本户与零余额账户“双轨制”，这些都在很大程度上影响了核算内容的完整性，没有实现全面覆盖，可能导致财政监督职能缺失，不符合真正意义上的预算内、外资金全部纳入单一账户体系全封闭运行的要求。

（二）未能有效解决预算执行不力的问题

实际操作中，同名户划转、主管部门与下属单位间的划拨、突击花钱等现象依然存在。由于受理审核人员无法看到原始凭证，不能发挥深层次的监督职能。还有些权重较大的采购活动和基本建设项目由于预算粗放，直接支付比例偏低，大量的授权支付可能导致监控盲区。有的甚至把授权额度全部提现，加大了现金违规的可能性。

（三）信息平台不尽完善，运行效率存在提升空间

因财、税、库、行网络平台尚未实现完全的信息资源共享，财政信息系统及银行资金清算系统业务流程不够优化，加大了人员的工作量及预算单位准确报账的难度，一体化平台建设与运行效率仍有提升空间。

（四）配套改革尚未跟上，成为制约国库集中支付制度改革的瓶颈

针对国库资金的监管权，目前的法律法规及管理办法并未给出确切的依据。即便《预算法》也未明确指出财政部门有权实时监控预算单位零余额单位账户资金变动。一些具体规定与实施办法也不具备法律的权威性，与国外成熟的市场经济国家相比还有较大的差距，因此，近年来要求修改的呼声也是越来越高。

（五）改进主观意识不强，改革主动性不够

资金使用长期以来习惯于不受预算硬约束，随着零余额账户的建立逐步替代传统账户，既得利益受损自然产生抵触情绪，预算单位抱有等待与观望的态度，这种认识在一定程度上也制约了国库集中收付制度向纵深发展。

二、国库集中收付制度改进的建议与措施

针对国库集中支付制度改革进程中存在的问题及不尽人意的地方，建议通过以下方面来改进。

（一）扩大实施范围，实现全覆盖的终极目标

一是三是规范国库单一帐户支出体系，对原来基本支出帐户中的资金按照“所有权和使用权不变”的原则全部归集到同一账户体系，对同户名划转现象的实时监控，坚决杜绝；二是严格推行公务卡结算制度，减少预算单位的提现量，堵住授权支付中预算单位通过提现来规避财政监督的漏洞。确保财政性资金全覆盖，并在国库单一帐户体系内封闭运行。

（二）强化监督，提高预算约束性与执行力

改革预算编制方法，全口径涵盖所有资金在内的大部门预算管理，提高预算编制的完整性与准确性。加强非税收入管理，严格实行“收支两条线”，建立健全监督检查制度与处罚力度，逐步实现所有资金纳入预算内管理的目标。

对单位财务管理制度的建立健全及执行情况、国有资产的安全、完整和财政资金的有效利用等方面定期进行绩效评价及监督检查。对有意规避财政部门监督的行为按照相关规定进行相应的处罚。

（三）充分利用一体化信息平台，优化流程

具体操作中进一步优化业务流程，简化用款计划申报及审批程序，规范审批时限；改进和简化资金清算程序，缩短清算时间，全面提升财政资金支付效率。

完善财、税、库、行一体化网络平台。按照安全、效率、便利的原则， 统一信息平台，建立发达的财政管理信息系统和现代化的银行支付系统，通过财务信息实时在线，实现部门间信息资源共享与数据的远程监控、充分体现管理系统的先进性、稳定性与安全性，确保国库集中收付制度向纵深推进。

（四）深化财政配套改革，完善整体法律框架

为全面实现国库集中收付制度的有效运行，必须辅以相应的金融法规作为支撑。主要涉及《预算法》、《金库条例细则》、财政总预算、会计制度以及相应的配套管理办法、实施细则等，确保为参与改革的各方合理规避风险提供可操作的制度依据。深入研究预算会计制度、金库管理、现金管理存在缺陷，完善有关电子凭证、电子印鉴、电子商务的立法程序，尽早制定与相关改革协调的国库集中收付的整体法律框架。

（五）重视政策宣传和舆论导向，全面实现预期目标

改革10年来，作为社会主义市场经济条件下公共财政发展的必然要求，国库集中收付制度在强化财政资金监管、从源头上防治腐败方面起到了积极的作用。财政部门应在坚持“三不变”的基础上，加大自身改革的推进力度，重视政策宣传和舆论导向，有效调动各方参与改革的积极性，求同存异，获取理解与支持。另一方面，预算单位也要从构建公共财政的全局出发，积极配合，促进国库集中收付改革“横向到边、纵向到底”目标的实现。endprint