中国地方政府性债务与美国地方政府性债务的对比分析

朱景萍

摘要：本文分析中国地方性债务基本情况入手，深入探讨中国地方性政府与美国地方性政府债务管理对比中的问题，提出加强政府债务管理的对策与建议。

关键词：地方政府性债务 情况分析 建议

近三年来，国家审计署已连续三次对地方政府性债务进行审计，第一次是2011年，审计了1979年到2010年底全国31个省市区的地方政府性债务情况；第二次是2012年11月至2013年2月，审计署选取全国36个地区（15个省及对应的15个省会城市、3个直辖市及其下属的3个市辖区），审计了2011年和2012年的地方政府性债务情况；第三次从2013年8月1日至2013年9月30日，再次进行中国最大规模的政府性债务审计，审计范围不仅涵盖了从中央一直到地方乡镇全部五级政府负债，而且包括各级行政事业单位负债。

2013年6月，审计署公布了第二次审计的36个地区地方债审计结果。数据显示，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高达188.95%，如果加上地方政府负有担保责任的债务，债务率最高达219.57%。2013年9月，国家财政部透露，将择期公布第三次地方政府债务审计结果，审计结果可能显示地方政府债务规模还有增加。

同时，在大洋彼岸的美国已经有36个城市申请破产。就在不久前，美国“汽车之城”底特律正式申请破产保护，底特律成为美国迄今为止申请破产的最大城市。怎样理解城市破产？地方政府会不会因破产而消亡？其实，破产的只是政府财政，而非政府本身，因而必须继续提供基本的公共职能。在美国地方城市财政收入特定的情况下，金融危机等经济不景气状况将直接影响市政府财产税（主要指房地产税收）、消费税两项内容的征收，间接牵动着州政府转移支付部分，而为了保证公共服务并获得这部分收费，政府就不得不采取举债的方式度日，因此美国很多城市，无奈中游走在财政随时失控的边缘。

有不少人质疑，尽管中国地方政府“破产”的案例在中国闻所未闻，但中国地方政府债台高筑的现象是否存在恶化的可能。现在将中国地方政府性债务与美国政府性债务来做一个比较。

一、中国与美国的体制不同

中国的体制和美国的体制以及其他国家的体制是十分不同的，中国并没有政府破产法，也没有政府破产一说，但是美国政府有类似的法律，是允许政府申请破产的。在中国会出现因为债务原因而使中国地方政府破产，这种说法有点言过其实。就算出现了局部的风险甚至危机，也不必担忧会出现像美国底特律那样的情形，中央政府和上级政府会采取必要的救援措施，而不是放任自流是肯定的。

二、中国地方政府与美国地方政府的债务结构不同

中国地方政府的债务由大规模城市基础建设的投入、民生和三农投入等形成。其中因大规模城市基础建设和为取得土地出让金收入而设立的地方投融资平台的债务占了较大比例。

底特律在金融危机期间遭受沉重打击，税收急剧大幅下降，从而导致政府财政收入大幅下降，但市政项目支出依然庞大，最后只有举债度日。

实际上中国地方政府的债务危险程度比美国要好得多。底特律今年申请破产的债务余额和他当年的城市财政收入比例大概是7至8倍。从中国审计署的公告来看，债务余额与地方可支配的财力比重也只有2.1倍多点。所以从数字来看，我们离底特律的情况还是比较遥远的。

三、中国地方政府与美国地方政府财政收入的结构不同

中国地方政府地方财政大多积累较少，导致自身结余有限。中国地方政府地方财政主要由税收分配收入和土地出让金收入组成，其中土地出让金收入比例还比较高。目前，土地出让金收入在中国地方政府财政收入中所占比例较大，是有一定原因的，土地作为资源，是越用越少的趋势。2013年4月16号，国土部公布了2013年商品房用地的2013年的计划，这个计划显示，今年的用地推出的计划是相当于过去五年平均量的1.5倍，那么2008年、2009年就非常低，所以仔细算的话，商品房的用地，尤其住宅用地计划其实是连续三年下跌的。土地出让金收入其实是成为靠市场供求关系支配的商品价格，故必然会水涨船高。中国老百姓购买房产时几乎为一次性支出，目前除少数城市在试点房产税之外，尚未正式铺开征收房产税。美国地方政府财政收入由服务收费、财产税、州转移支付、消费税组成。

四、中国地方政府与美国地方政府税收分配的比例不同

中国在各地方财政与中央财政的留成比例上，各直辖市和计划单列城市一般为30%-50%甚至更多，而有的地方财政仅为16%-17%。地方财政并不是没有税务收入，而是大量的收入税务上缴给了中央财政。

美国地方财政的财政收入约30%来自于服务收费、20%来自财产税、20%来自州转移支付，10%来自消费税，其中财产税主要是房产税。美国地方政府在税收方面有更多的支配权，而且各州还有立法权。

五、中国与美国城市建设所处的阶段不同

中国各城市正处在快速发展阶段，大量的市政基础薄弱，基础建设急需解决。短时期内中国地方政府的政府性债务率高达185.64%，土地出让金占财政收入的比例较高的现状也是暂时的，如短时间通过合理的举债，改善了城市基础建设，提升了城市功能，吸引各方投资，最后提高地方政府本级政府综合财力，再通过调整产业结构，发展、培育新的经济增长点，从而进入良性循环，使地方政府性债务率逐渐回落，最后回归合理水平。

美国城市前期建设已经结束，目前进入的是维持阶段，而其实美国也是从快速发展阶段经历过来的，比如美国城市迈阿密、芝加哥、底特律等，还是以底特律为例，在建城300多年的岁月里，底特律至少近100年时间站在世界的前列，那时的底特律，以“收入高、工作机会多”著称，像一块磁铁，吸引着大量外来人口 ，1900年到1950年，底特律的人口增长了6倍，到20世纪30年代，“汽车城”底特律已经发展成全美仅次于芝加哥的第二大工业城市，人称“美国的巴黎”。他们为了快速扩张除了节约成本，另一件事就是拼命进行城市建设。

底特律昔日的城市辉煌最后却走上了破产的道路，今天的底特律称为美国最悲惨的城市，不禁令人惋惜，具体原因有三：一是产业过于单一，财政收入对汽车产业依存度过高。底特律是美国汽车工业的发源地和大本营，福特、通用及克莱斯勒三大汽车巨头均在此发家，底特律地方财政收入的80%也是依靠汽车产业，然而，20世纪70年代以来，以前由美国汽车主宰的汽车市场，逐渐被日、韩和欧洲汽车业的高效节能产品取代，失去了优势地位，汽车产业逐步走向衰弱；二是人口急剧下降，税收大幅减少。大量中产阶级人士离开底特律，市郊大片区域荒芜破败，曾经有200万人口的底特律，现在只剩下70万人左右，人口大量流失，导致该市房地产业走向崩溃；三是政府管理不力，官员贪污腐败。由于大量的失业人员造成社会治安急剧恶化，盗窃、偷车、抢劫、枪杀等案件频发，同时，政府官员贪腐严重，例如底特律前市长基尔帕特里克被判犯有20项腐败和受贿罪，负责管理员工退休基金的两名官员也因贪污被捕，使得地方政府的保障医疗救护、警察巡逻、消防等基本的公共服务和安全处于瘫痪状态，以上多种原因叠加，加速了底特律走向破产。

尽管当前中国地方政府性债务风险仍在可控范围之内，通过对比美国政府地方行债务的不同，应该高度警惕，防微杜渐。首先中国地方政府通过这次党的群众路线教育活动，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”问题，为民务实清廉。第二规范地方政府举债机制，加强地方政府性债务管理，通过进一步清理规范融资平台公司、建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制等手段，实现了对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。第三要分析目前现状、从宏观管理和制度建设层面提出下一步的转型思路，比如改革税收结构类型、积极调整税收提留比例、出台促进地方经济发展的金融政策等等。第四提高地方本级政府综合财力，降低土地出让金收入占地方政府财政收入的比例，让地方政府性债务负债率平稳降落等等。endprint