城镇化进程中的农村人口转移与分布空间

2014-07-11张学浪潘泽瀚

华南农业大学学报（社会科学版） 2014年4期

张学浪，潘泽瀚

(1．南京邮电大学马克思主义学院，江苏南京210023;2．复旦大学a．公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地，b．人口所，上海200433)

一、问题提出

新世纪以来，随着我国经济发展水平快速增长，人民生活方式的顺势转变，全国范围内的城镇化率也同步提升。城镇化发展理论显示，当大量的农村人口开始向城市集聚，并逐步将自身的户籍身份转变为城镇性质，进而使得城镇人口的比例在总人口中上升到一定的规模，即标志着该地区的城镇化已初步形成［1］。换而言之，一个地区城镇化发展的过程，即意味着外来农村人口向其转移与集聚的过程，同时该地区城镇化后还将进一步促进其周边或外来农村人口的非农化。而且，农村人口向城镇转移，与本地城镇化是同步的，城镇化发展的水平显示，若转移后的农村人口与地区政治、经济、公共管理等资源在分布空间上的得以协调，则其资源自身的配置率才能提升［2］。据国家统计年鉴(2013年)数据显示，2013年年末全国人口总数约为13．6 亿，比上年增长了约670 万，其中城镇人口数约为7．3 亿，占总人口的53%。这表明，当前我国城镇人口数已超过的农村，由此城镇化率也超过了50%。事实上，城镇化是城乡分离与城市发展过程中的一种产物，即“现代的［历史］是乡村城市化，而不像在古代是城市乡村化”［3］，而现代城镇化形成的标志是，农村居民的生活方式趋同于城市居民。当然，这一局面出现的前提是，居住在城市地区的人口比重应逐步上升，而这其中即涉及到农村人口转移，以及转移后该群体分布空间的选择问题。鉴于此，笔者以城镇化率为切入点，重点分析当前城镇化发展过程中农村人口转移的规模、潜力与动力，进而基于“五普”与“六普”的数据，追踪预测农村未来人口转移的数量，并以此来选择其分布空间模式，最后有针对性地提出可供参考的政策建议和解决措施。

二、城镇化进程中的农村人口转移:规模、潜力与动力

改革开放以来，我国农村人口转移大体分两个阶段，即以1994年为分界的前后两阶段，而无论哪一阶段，其人口转移工作一直是关系到我国社会持续发展和地区经济稳定增长的重要战略任务。人口转移，指人口在两个地区间的空间移动，包括城乡之间、城市之间和国家之间。在农村，人口转移即“包括农村劳动力在内的农村居民的生活空间发生位移，从农村转移到城镇，其内涵是，转移人口维持和提高生活水平的主要收入来源从农业转向非农产业、生活居住地从乡村迁移到城镇、居民身份从农民转变为城镇市民。”［4］从概念方面看，农村人口由两部分组成，即农业人口与非农业人口，所以，笔者在此研究的农村人口转移指农业人口与非农业人口之间的转移。当然，依照我国农村现实情况，主要指农业人口向非农业人口转移，而全国范围内农村人口转移的现状、未来转移的潜力、动力、方式和途径问题已成为相关部门亟需正视和解决的问题。

(一)城镇化率:农村转移人口规模的“指标”

2013年，我国的城镇化率已达到53%，而根据世界银行行长预测，未来10年至20年期间，中国城镇化率仍将稳步提升，预计到2030年将达到65% ～70%［5］。所以说，未来20年仍有大量的农村人口需要转移，即从农村居民变为城镇居民，保守估计约有2．5 亿左右的农村人口将转移至城镇。

表1 中国人口数及构成(2000—2013年)

首先通过城镇化率来分析我国农村人口的整体状况。城镇化率，是衡量城镇化发展程度的数量指标，一般用一定地域内城市人口占总人口的比例来表示，而我国当前的城镇化率已达到世界平均水平［6］。从城乡人口构成的角度分析城镇化发展水平，如表1 所示，1990—1999年，全国城市人口数增幅较慢，其在总人口中的比重为26．41% ～34．78%，可见该时期的城镇化率比较低。2000年后，尽管我国总人口的年平均增长率为5．73‰，但其城乡人口结构却发生了根本变化，即城镇人口数增速加快，相应农村人口的减幅较大。具体而言，2003—2010年期间，农村人口逐年递减，但在总人口中的比重却维持在50% ～60%之间，说明这一时期我国的城镇化率仍未达到世界平均水平(50%)。至2011年始，我国首次出现了农村人口所占比重低于50%，换言之，我国的城镇化率水平已超过了50%，即整个城镇化的水平已跟世界平均水平相当。再据表1分析，2000年我国农村人口约为8．08 亿，而2013年末农村人口数已降至6．3 亿，年减幅约为0．127 亿。由此可见，每年农村人口的流动现象比较普遍，其流向主要为发达城市及周边城镇，而这也间接推动了我国城镇化率的快速提升。不可否认的是，随着新农村建设水平的不断提升，将会有更多的人主动留在农村生活和发展，但目前的现状仍是“城进农出”。

据表1 所知，尽管2000年以来我国城镇化整体发展态势良好，但具体到不同省份，其之间的差异较为明显。对此，笔者将全国各地区的城镇化率划分为以下几级( 如表2 所示):第一级:80% ～90%( 北京、上海、天津);第二级:60% ～70%( 广东、江苏、浙江、辽宁);第三级:50% ～60%( 重庆、山东、福建、湖北、陕西、山西、吉林、黑龙江、内蒙古、宁夏、海南);第四级:45% ～50%( 安徽、河北、湖南、江西、青海);第五级:45%以下( 河南、四川、贵州、广西、云南、甘肃、新疆、西藏)。按照目前城镇化水平及未来发展目标，第四级与第五级地区是未来国家城镇化发展的重点区域，即该级地区将有大量的农村人口亟需转移。事实上，第四级与第五级地区主要集中在中西部地区或农业大省，农村总人口数为3．402 亿，占全国总人口的25．12%，可见这些地区农村人口转移的潜力还是较大的。而且，随着农业机械化水平的不断普及与提升，当地农村发展所需的人口也将急剧减低，所以大量农村人口的转移将不可避免。反言之，由于第四、五级地区的特殊地理位置，除发展普通工业( 如一般制造、加工等)，还利于发展旅游业、商贸交易、三产等行业，且上述行业准入门槛相对较低，这将更有利于吸引农村富余人口的进入。

表2 我国各地区人口的城乡构成和自然增长率(2013年)

注:数据来源于《中国统计年鉴》(2013年)。

(二)潜力系数:农村人口转移潜力的“标杆”

通常情况下，区域间的人口转移，尤其是农村人口向城市转移过程中存在着相互联系和作用，其作用强度与距离成反比，即离城市距离越远的农村人口，向城市转移的强度越大［7］。从经济发展和城镇化率角度讲，全国可分为东、中、西三大区域，且每个区域内可分为若干个省( 含直辖市)，片区之间或省际之间的距离相对较远，尤其是城镇化率相对较低的第四和第五级地区，幅员辽阔，农村人口众多，所以这些区域内的农村人口转移意愿强( 除去当地社会发展水平的因素)，即其农村人口转移的潜力也相对较大。

根据表1 所示，2013年末全国农村人口总数为6.3 亿，占总人口的46.27%。具体到城镇化发展水平划分的五级地区层面，一至五级地区农村人口数分别为:0.08 亿、0.991 亿、1.844 亿、1.329亿、2.073 亿。从理论上讲，第一级地区农村人口相对较少，所以这些地区基本不存在农村人口转移问题。第二级地区农村人口尽管接近一亿，但该级地区地处沿海发达地区，且当地仍有一定的农业生产，需要一定数量的农村人口，由此该地区的农村人口转移数量不会太大。第三级地区省份众多，其农村人口总数达1.844 亿，但其城镇化率却较高，城镇化率已达至54.11%，加之这些地区的农业生产规模较大，所需从业人口较多，故该级地区的农村人口并非在重点转移之列。第四与第五级地区，农村人口众多，占全国农村总人口数的52.97%，且当地城镇化率普遍不高，平均仅为41.97%，远远低于全国52.57%的平均水平。所以说，第四与第五级地区是全国城镇化重点推进的地区，即该地区将有大量的农村人口转移至周边城镇或沿海发达地区。

从年龄角度看，20 岁以下的人群处于成长阶段，其绝大多数人的劳动能力尚未形成，而60 岁以上的人群基本丧失了劳动能力或已退休，所以这两个龄段的人口基本不存在转移问题。在此，笔者将全国农村人口转移的问题集中到20 ～34 岁与35 ～59 岁两个年龄段身上，两个年龄段的人口各有特点，前者年轻力壮，是事业刚刚起步或稍有所成的人群; 后者则属于事业有成，逐渐成为社会支柱的人群。但总体上讲，两者都属于劳动型人口，倘若当地农业生产已无法完全容纳这些劳动力，即会出现转移。

2013年，我国的城镇化率为52.57%，而未来城镇化率的目标为65% ～70%，所以农村人口在总人口中的比重仍须降低17.57 ～22.57个百分点，根据2013年末农村人口数( 6.3 亿)为基数计算得出，未来须转移1.107 ～1.422 亿农村人口。进而言之，考虑到农村转移人口的年龄应重点介于20 ～59 岁之间，而2013年末该年龄段的农村人口数为4.032 亿，假如自然增长的农村人口数与该年龄段以外转移的农村人口数相持平，经计算未来转移的农村人口数将占该年龄段农村总人口的25.92% ～33.88%。不过，考虑其中仍会有一部分人口继续从事农业生产，最终实际待转移的人口应低于这一数值，但总的来讲，未来农村人口转移的潜力还是较大的。

表3 全国分年龄段农村人口数(万人)及其转移潜力系数(2013年)

再从农村人口转移的系数角度来看转移的潜力，两者之间呈正比例的关系，且其系数将成为未来一段时间内人口转移潜力的“标杆”。按照城镇化率、农业人口与非农业人口之间的关系，笔者设计出农村人口转移潜力系数的计算方法:

(1)式中:r 为人口转移系数，μ 为当地城镇化率，λ 为当地农村人口数，η 为当地总人口数。

经计算得出( 如表3 所示)，2013年全国有13个省份( 含直辖市)的农村人口转移系数在0．2～0．3 之间，甚至另有8个省份的系数值超过了0．3。鉴于此，全国各地农村人口转移的潜力较大，即，可供转移的农村人口数还是比较多的，且覆盖面也颇广。

(三)农村人口转移动力的“维度”

长期以来，我国农村人口转移的现象一直存在，尤其是在改革开放后，随着家庭联产承包责任制的完善及农业科技水平的提升，社会生产力得到了进一步解放，越来越多的农村劳动力被“解放”出来了。进入到新世纪，在城镇化快速推进的背景下，我国农村人口转移已成为事关农村改革全局性的问题，由此各地农村频现规模不一的转移现象。总体而言，农村人口转移的动力是多方面的，既有地区经济发展模式变更、行政运行方式转型方面的原因，也有地区发展差异、人口素质不断提升的原因。所以，考察这方面的原因必须立足当地的实际，从理论的角度来还原问题的本质。

西方古典“推拉理论”认为，劳动力转移是由迁入与迁出地的工资差别所引起的，但其却忽视了转移主体的能力问题。根据我国国情的特殊性，农村人口转移的动力除了农村“推力”与城镇“拉力”之外，更取决于转移人口的“能力”，鉴于此，笔者将原先的“两力互作”拓展至“三力齐动”，即推力、拉力、能力相互作用来改变转移意愿的“三力模型”( 如图1 所示)［8］。

图1 农村人口转移“三力模型”

第一，户籍制度改革，社会保障体系完善过程中，形成“推力”维。长期以来，我国作为农业大国，农地人均占有量不高、经营收益水平低下，非农产业发展滞后等问题一直困扰着农村的发展，加上农业劳动生产率的不断提高，农村人口“剩余”现象普遍，这一问题需要通过转移来获得解决。20 世纪80年代末以来，国家通过政策的宏观调控，逐步放宽了“二元分治”的城乡户籍制度限制，此后农村人口可以在城乡自由流动，而该群体的转移意愿也随之增强。2014年7月，国家颁布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确规定“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件”。至此，我国城市户籍松动的过程即演变为:根据大、中、小三类城市自身吸纳转移人口的能力，由强至弱，有条件地逐步放开［9］，这为农村人口的转移提供了极为便利的条件。同时，通过对农民工就业保障制度的改革，部分地区还降低了农民工子女的入学门槛，并将有条件的转移人口统一纳入到城市综合社会保障体系中。

第二，城市劳动力资源供给失衡与城乡差别显著，产生“拉力”维。该维度主要体现在城市发展过程中的劳动力短缺，发展成果对农村人口的吸引，及城乡居民收入的差距三方面。首先是城市劳动密集型工业、三产服务性行业、乡镇企业等经济实体的快速发展，已形成了区域性劳动力结构性的短缺，吸引着广大农村人口，尤其是农村剩余劳动力。其次是“城市公共保障制度、社会服务设施的相对完善，城乡居民生活方式的差异及城市自身的吸引力越来越为农村居民所认知”［10］，这直接增加了农村人口向城市转移的意愿。最后是逐渐扩大的城乡居民收入差距问题。以2011年为例，全国城镇居民的人均年收入为2.69 万元，实际总支出为2.23 万元，同比农村居民人均年收入为1.09 万元，实际总支出为0.96 万元，两者之比分别为2.45∶ 1 与2.33∶ 1，显然无论是收入还是消费水平城乡之间均有一定的差距。所以，对于个人而言，城市有着更为广阔的发展空间，收入高、消费层次高等也是推动农村人口转移的主要原因。

第三，农村剩余劳动力综合素质不断提高，生成“能力”维。客观而言，城市与农村各自对劳动者的能力要求不一，农村人口自身综合素质的高低成为是其能否转移出去的关键，且这在某种程度上还将影响着其转移的意愿。通常情况下，农村人口综合素质的高低与社会、家庭等方面的教育相关。在社会层面，各级教育主管部门非常重视这一问题，并大力兴办农村成人文化技术培训学校，仅2012年全国共有各类农村成人文化技术培训学校10 万余所，固定教职工17.03 万人，其中专任教师8.78 万人，全年共计培训学员高达3563.19 万人，这为该群体迅速融入城市和适应城市工作做出巨大贡献。从家庭角度而言，农村家庭也越来越重视成员教育及技能培训的问题，其人均投入经费额逐年提升，如全国农村家庭2012年的人均年教育支出达445.49 元，占整个人均消费支出的7.54%，即使在中下等收入的农村家庭中，其人均年教育支出也达到304 元。鉴于此，农村人口的文化水平及专业技能水平整体提升明显，这为其具备从事非农产业的能力奠定了基础。

三、农村未来人口转移的数量——基于“五普”与“六普”数据的追踪预测

首先采用“联合国法”预测未来我国的城镇化率，“联合国法”是用来定期预测世界各国、各地区城镇人口比重时常用的方法:假设城乡人口增长率差在预测期保持不变，根据最近两次人口普查数据( “五普”与“六普”)，求出城乡人口增长率之差，再由此可以预测期末的城乡人口比重及农村转移人口数。

根据假设:

式中:U( i)为i 时的城镇人口;R( i)为i 时的乡村人口; t 为时间; K 为城乡人口增长率差。对(1)式取不定积分:

最终可以得到:

T( i)为总人口，则PU( i)为城镇人口比重，(2)式可变成:

(3)式正是S 型曲线的数学模型。可见联合国法预测城镇人口比重符合正常的城镇化过程曲线的原理。事实上，从(2)式可以找到一种求取城乡人口增长率差的简便方法:

(4)式中:URGD 为城乡人口增长率差;PU(1)为前一次人口普查的城镇人口比重;PU(2)为后一次人口普查的城镇人口比重;n 为两次普查间的年数。

假设URGD 是一个常数，即可以从下式(5)向前估计两次普查年之间每一年的城镇化率，也可以向后预测某年的城镇化率:

(5)式中:t 为距离第一次人口普查的年数。由此方法和全国“五普”与“六普”数据所预测的结果如下:

表4 中国城镇化率预测(2014—2030年)

根据联合国粮农组织统计处2013年5月所公布的数据，中国人口将在2026年达到峰值14．28亿人，再依据插值法可推算出2013 至2030年的历年人口数，其中至2030年，我国的总人口将达到14．23 亿人( 如表5 所示)。

同时，据表6 数据显示，未来中国城镇人口数将逐年递增，但其缺口依然明显，与2012年相比较，2014年的城镇人口累积缺口为6221．54 万人，至2030年，这一数值将增至36225．43 万。对于该问题，城镇人口自然增长毕竟是有限的，而主要解决途径还是通过城镇化后农村转移人口来填补。鉴于此，可以预测未来中国农村转移人口数基本等于城镇人口的缺口数，或者略微小于该数值，预计2030年农村累积转移人口数将达3 ～3．5 亿左右。

四、农村未来转移人口的分布空间模式选择

基于前文分析，当前我国农村人口的地域来源与数量是比较多的，且根据表5 与表6 的计算结果分析，我国城镇未来人口存在一定数量的缺口。如何将有待转移的农村人口合理转移至城镇，并契合当地的空间格局，这一问题值得深思。上世纪50年代以来，国内外学者在城市人口空间分布方面形成了一些理论模型:如，Clark 模型［11］、指数模型［12］、北京模式［13］、上海模型［14］等，这对我国农村未来转移人口的分布空间选择提供了借鉴模式。

表5 中国人口数量预测(2014—2030年)

表6 中国城镇人口及农村累积转移人口数预测(2014—2030年)单位:万人

(一)传统地理大区“组团”:“分散”分布模式

根据国家传统地理大区划分: 华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北①华北( 北京、天津、河北、山西、内蒙古)，东北( 辽宁、吉林、黑龙江)，华东( 上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东)，华中( 河南、湖北、湖南)，华南( 广东、广西、海南)，西南( 重庆、四川、贵州、云南、西藏)，西北( 陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆)。，将七大地区各自组团，按现有农村人口的比例，分散吸纳未来转移的人口。假设城乡人口增长率差在预测期保持不变，基于2013年农村人口数及表2、表3 中数据，预测出期末各组团区域内吸纳农村转移的人口数( 如表7 所示)。

表7 “组团”区域内吸纳农村转移人口数预测单位:万人

整体而言，华北组团区域内平均城镇化率为64.71%，而且自然条件优良，城镇化相对发达，拥有北京、天津两大直辖市，34个地级市，若干个县和县级市，以及一大批重点小城镇，尤其是区域内常驻大量的农村务工人员和流动人口。同时，组团区域内工业均较发达，是中国最大的能源工业基地及重要的钢铁基地，在此基础上除充分吸纳本区域内的农村人口，还要吸引周边地区转移过来的农村人口，以填补本地未来城镇人口的缺口。如表7 所示，预计至2020年，华北组团区域可累计吸纳农村转移人口2241 万人，而2030年这一数值将增至4217 万。鉴于此，除华北组团以外，我国还有其他六大组团，其区域内各自有着吸纳农村转移人口的优势，故相关部门应充分利用和发挥自身优势，做好转移人口及其相关工作。参照华北组团的计算和分析，东北、华东、华中、华南、西南、西北其他六大组团区域，2020年预计可累计吸纳农村转移人口分别为:1373、5231、3606、2022、3441、1340 万人，而2030年该数值将增至2583、9842、6785、3804、6473、2521 万。

(二)国家“主体功能区”规划:“集中”分布模式

2011年6月，国务院正式发布《全国主体功能区规划》，其中按“开发方式”分为:优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大区域。上述四种类型是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模、高强度工业化和城镇化开发为基准划分的。当然，不同国土空间的主体功能不同，其开发目标和开发重点即不同，由此农村人口转移则要求服务于各类主体功能区的建设［15］。按照这一标准，我国未来农村转移人口分布空间的选择方向应集中在优化开发和重点开发两大区域。其中，优化开发区域包括: 环渤海地区、长三角地区、珠三角地区、哈长地区、海峡西岸经济区;重点开发区域有:中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区①环渤海地区( 京津、河北、辽宁、山东)，长三角地区( 上海、江苏、浙江、安徽)，珠三角地区( 广东)，哈长地区( 黑龙江、吉林)，海峡西岸经济区( 福建、江西)，中原经济区( 河南、河北、山西)，长江中游地区( 湖北、湖南)，北部湾地区( 广西)，成渝地区( 重庆、四川)［16］。。如表8 所示，在两大主体功能区内，除了京、津、沪、蓉等中心城市的人口密度达1000 人/km2之外，其他区域及周边地区的人口密度均不足600 人/km2，这对吸纳外来人口，尤其是农村转移人口方面有着较大的空间。鉴于此，两大主体功能区内中心城市的周边地区，可视为农村未来转移人口的优先选择地，这将在一定程度上填补本地区未来城镇人口的缺口。以“环渤海地区”和“中原经济区”为例( 如表8 所示)，2020年预计可累计吸纳农村转移人口分别为2064、3422 万人，而2030年，上述两区域内吸纳的农村转移人口将增至3883、6440 万人。

表8 “主体功能区”内吸纳农村转移人口数预测单位:万人

(三)城镇化率“等级规模结构”:“优化”分布模式

根据前文论述，我国城镇化率等级的第四与第五级地区，其农村人口众多，占全国农村总人口数的52.97%，且当地城镇化率普遍不高，平均仅为41.97%，远远低于全国52.57%的平均水平。对照我国2030年城镇化率65% ～70%的目标，第四、五级地区仍有25%左右的差距。如表2 所示，2013年第四与第五级地区的农村人口为3.402 亿人，若实现2030年城镇化率的目标，预计届时该地区将转移的农村人口数为3700 ～6000 万。另外，当前第三级地区的平均城镇化率为54.31%，比对2030年城镇化目标，该地区的农村人口仍具备一定的转移潜力。经计算( 数据来源于表2)，若达到2030年城镇化率的目标，第三级地区未来可供转移的农村人口数为1590 ～2300万。

鉴于此，第三、四、五级地区，可以尝试按照本地区目前城镇化的水平，进一步细化区域内的城镇化等级规模，来优化农村转移人口分布空间的选择。具体而言，按本地区城镇化率，将本地划分为三类:以省会为中心的周边大都市区域，中小型城市及周边区域，县城及重点镇区域，并以此有规模地吸纳农村转移人口。以陕西省为例，未来五年，以西安为中心的大都市区域将吸纳农村转移人口200 万人左右;以宝鸡、榆林、延安等中小城市及周边区域，将吸纳农村转移人口160 万人左右;以县城及重点镇区域，通过支持县设区设市，及加快重点镇建设等方式，预计将吸纳农村转移人口240 万人左右［17］。

五、农村未来转移人口分布空间选择的政策建议

如上所述，随着我国城镇化进程的不断加快，城镇人口的缺口数依旧较大，这为农村人口的转移提供了契机，加上农村人口转移的内在动力，未来农村人口转移的现象还是较为普遍的。而如何做好未来城镇发展的布局，为农村人口转移提供合理的分布空间，则又是我们面临的又一重要时代课题。具体可从以下方面做出尝试:

第一，加快城镇化进程，促进农村转移人口向传统地理大区“组团”分散

加快城镇化进程，是全面推动各地城镇建设，促进地区经济发展的重要方式。当前，我国各地已进入城镇化快速发展的时期，但各地的发展速度和水平却不相同，华北、华东、华南等局部地区的水平普遍较高，而华中、西南、西北等地或部分地区的水平则相对较低。基于此，部分“组团”区域的城镇化率落后，其原因正是当地经济发展水平滞后的根源。所以说，城镇化率落后的“组团”，应认真贯彻“城乡统筹”发展模式，大力推进当地城镇化发展，为本地及周边农村人口的转移提供条件。特别是鼓励农村人口向重点建设的“组团”区域转移，即城镇化发展水平相对落后的“组团”区域转移。通过这一举措，将为农村人口转移创造空间，有利于加快地区城镇化建设步伐，同时转移人口城镇化后，也将促进“组团”区域内的城镇化发展。

第二，促进不同“主体功能区”之间的协调，强化农村转移人口分布空间的集中

根据国家主体功能区规划，每个功能区之间的功能定位是不一样的，所以各功能区之间应相互协调，并基于自身发展特点进行优势互补。对于优化开发区，重点加快区域内的产业升级，并对其进行新一轮的空间布局，以吸纳本地及其他功能区的农村转移人口，尤其是其中素质相对高的群体。而重点开发区，则要通过大力吸纳农村转移人口，使本地城镇成为人口的集聚地，以提升自身城镇化的水平，同时尽可能承接优化开发区转移过来的产业，为转移人口提供就业机会［18］。进而言之，首先，要对上述两大主体功能区进行科学的人口规划，确定区域内的实际人口承载能力，及空间格局，为农村转移人口的分布空间提供选择依据。其次，须制定与本功能区经济发展与产业布局相配套的人口分布目标，以使转移后的人口分布更加趋于合理和高效。最后，应实现城乡居民社会保障制度一体化，即在户籍、医疗、教育等社会公共服务方面，做到农村转移人口与城镇居民均等化，以消除转移人口的“后顾之忧”。

第三，建构科学的“城镇体系”，优化农村转移人口分布空间的载体

通常，我国城市群之间有着不同的规模与等级，其等级不同即意味着分工差异，由此影响了转移人口分布空间的选择。为此，在我国城镇化率第三、四、五级地区，通过细化区域内城镇化的等级和规模，并“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进城市和小城镇协调发展”，进而建构科学的城镇体系，以优化农村转移人口分布空间的载体。首先，加强以省会为中心的周边大城市的发展，发挥其人口集聚功能，并从“城镇体系”中心的角度，提升该地区吸纳农村转移人口的能力。其次，发挥中心城市功能的发散效应，积极培育中小型城市及周边区域的新型城市空间组织，提升该地区的城镇化发展水平，进而为农村转移人口提供合理的空间载体。最后，依托县城、及重点镇区吸纳农村转移人口的“地缘”优势，打造新型承接转移人口“副中心”，以分流中心城市和中小型城市吸纳转移人口的压力，进而为农村转移人口提供多元式的空间载体。

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