关于生态文明体制改革的若干思考

摘 要：生态文明体制改革是我国体制改革的重要组成部分。生态文明体制改革的依据是党的十八大关于“五位一体”总体布局的要求。转变政府职能是生态文明体制改革的核心，职能转变的突破口在于政府的简政放权。推进生态文明体制改革，应着力在综合性上下功夫，建立综合性的领导决策机制、综合性的行政管理职能、综合性的法律政策体系、综合性的政绩评价考核标准、综合性的宣传教育格局和综合性的配套改革实验区。

关键词：生态文明；体制改革；综合性

作者简介：刘湘溶，湖南师范大学校长，湖南师范大学生态文明研究院教授，博士生导师。

党的十八届三中全会指出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”。生态文明体制改革是我国政治、经济、文化、社会和生态文明“五位一体”体制改革的重要组成部分，没有生态文明体制改革，全面深化改革的总目标不可能实现，生态文明建设也将是一句空话。

一、“五位一体”总体布局是生态文明体制改革的依据

生态文明体制改革的依据是党的十八大关于“五位一体”总体布局的要求：一是要把生态文明建设放在突出地位，二是要把生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面与全过程。

为什么要把生态文明建设放在突出地位？理由主要有二：其一，改革开放30多年，一方面我国的现代化事业成效显著——经济持续快速增长，综合国力稳步增强，人民群众生活水平极大改善；另一方面则因为经济增长模式的粗放， “资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化的严峻形势”，“资源相对不足，环境容量有限，已经成为了新的基本国情，成为发展的‘短板”。这些问题只有通过生态文明建设才能解决，生态文明建设是化解严峻形势和摆脱发展短板的应对之策。其二，由工业文明走向生态文明是人类文明的一次历史性转型，与这一历史性转型相伴随，将引发人类文明全面而深刻的变革。我们只有把握趋势，顺应趋势，站在“社会主义生态文明新时代”的高度，正确认识生态文明建设的重大意义以及它与其他四大建设的关系，才能不仅实现人与人的和谐而且实现人与自然的和谐，“推动形成人与自然和谐发展的现代化建设格局”。生态文明是实现人与人、人与自然全面和谐的价值追求。

无论是应对之策，还是价值追求，都说明应当把生态文明建设放在突出地位。换言之，应当用生态文明建设去统摄经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，并作为它们的主线和基础。

为什么要把生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程？首先，这四大建设都有自身的特点和运行规律，不能混为一谈，不能用生态文明建设代替之；其次，生态文明建设和其他四大建设内在关联，相互影响，相互作用，不能截然分割。生态文明建设并非游离于四大建设之外的空洞抽象，而要由它们去体现、去承载、去落实，反过来经济建设、政治建设、文化建设和社会建设都要在理论与实践的结合上服务于生态文明建设。为此，推进生态文明建设，在实际操作层面就是要致力于推进价值观念的生态化，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念；致力于推进思维方式的生态化，把握思维结构的整体性、思维视野的开放性、思维定式的前瞻性、思维取向的和谐性，学会用多样性统一原理、非线性原理、生态优先原理和边缘效应原理观察和分析事物；致力于推进生产方式的生态化，实现由粗放向集约的跨越，调整经济结构，促进绿色经济、低碳经济和循环经济发展；致力于推进生育方式的生态化，坚定不移地实施计划生育的国策，控制人口增长，适度人口规模，优化人口分布，提高人口素质；致力于推进消费方式的生态化，践行适量消费，反对高消费，使消费合度，践行绿色消费，抵制黑色消费，使消费合宜，践行优雅消费，拒绝低俗消费，使消费合道。

二、转变政府职能是生态文明体制改革的核心

转变政府职能是整个体制改革的核心，当然也是生态文明体制改革的核心，事关生态文明体制改革的成效。所谓转变政府职能，就是要由全能型的政府职能模式转变为非全能型的政府职能模式，由控制型的政府职能模式转变为服务型的政府职能模式，通过职能转变来正确定位政府在社会主义市场经济条件下，在社会主义民主法制条件下，在网络信息化条件下所应扮演的角色，正确处理政府与市场、政府与社会的相互关系。

职能转变的突破口，在于政府的简政放权，尤其是行政审批权，“把该放的权力放开，放到位，把该管的事情管好，管到位”。一个“放”，一个“管”，二者是辩证统一的，放是为了管，该放之权不放，或放不到位，政府包揽一切，胡子眉毛一把抓，发号施令，穷于应付，疲于奔命，必然导致不该管的事情乱管，该管的事情则管不好，管不到位。政府该管的事情是什么呢？从宏观上讲有三点：第一，营造良好的发展环境。包括法治环境和舆论环境等。就生态文明体制改革而言，应切实解决好环境立法不完备、违法成本低、违法处罚失之过宽等问题；应使社会主义核心价值观深入人心，社会主义核心价值观是一个整体，在三个层面中都体现了对人与自然关系的价值取向。第二，提供优质的公共服务。提供优质的社会服务，首先要提供优质的公共产品，而“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。为此，要以解决损害群众健康突出问题为重点，着力推进重点流域、重点区域和重点行业的大气污染、水污染和土壤污染治理。其次，要加强环境核查审批信息公开和环境监测信息公开；健全环境突发事件应急处置机制，以及环境保护公众参与机制。第三，维护社会的公平正义。公平正义是改革的最大公约数，生态文明体制改革需要打破固有的不合理的生态利益格局，形成“种际”、“代际”和代内不同地区与主体间的公平正义的生态利益格局。要真正做到谁污染谁负责、谁破坏谁治理，谁开发谁保护、谁受益谁补偿。同时严格责任追究，终身追究。总之，只有政府把上述该做的做好了，做到位了，市场主体和社会组织的积极性、主动性和创造性才可能激发，美丽中国才可能梦想成真。

三、综合性是生态文明体制改革的着力点

生态文明建设是复杂的系统工程，为把生态文明放在突出地位，并融入到经济、政治、文化和社会建设的各方面全过程，必须推进生态文明体制综合改革，着力在综合性上下功夫，建立综合性的领导决策机制，建立综合性的行政管理职能，建立综合性的法律政策体系，建立综合性的政绩评价考核标准，建立综合性的宣传教育格局，建立综合性的配套改革实验区。

1. 建立综合性的领导决策机制

生态文明建设涉及到所有的党政机关，有哪个党政部门能说与它无关？只是有的直接相关联，有的间接相关联，有的关联程度高，有的关联程度低，而直接相关联和关联程度高的部门亦有许多，包括环保、国土资源、发展改革、农林水等部门，而就目前现状而言，部门间各行其是，政出多门，推诿扯皮的现象时有发生，缺乏协同之合力、之动力、之活力。为加强统一领导，党和政府应设置生态文明建设领导机构，负责顶层设计的综合决策、综合协调，并就国土空间开发、结构调整、产业布局等重大问题确定战略思路和基本方针，同时监督、检查这些战略思路与基本方针的贯彻情况。

2. 建立综合性的行政管理职能

一要合理划分中央与地方的职权，二要扩充环境保护部门的现有权限，三要明晰各有关部门的职责分工，四要强化跨区域、跨流域的责任担当，弥合管理缝隙，形成齐抓共管的局面，发挥管理的综合效应。

3. 建立综合性的法律政策体系

就法律而言，要根据生态文明建设的要求，对已有的法律体系进行审视与改进。尤其是对以宪法为基础，以环境保护法为主体的直接针对资源节约、环境友好的，涉及中央与地方，国内与国际的法律体系进行修订，补充和完善，并加大执法的力度，营造守法光荣，违法可耻的舆论氛围。就政策而言，在产业政策，消费政策、人口政策、土地政策、金融政策、财政政策等政策中进一步体现有利于生态文明建设导向的同时，尽快构建以环境税收政策、环境收费政策、生态补偿政策、排污权交易政策、绿色信贷、保险和证券政策等为主要内容的环境经济政策群。

4. 建立综合性的政绩评价考核标准

长期以来，我们以GDP增长率论英雄，导致了一系列严重的后果。所谓综合性的政绩评价考核标准有两层涵义：一指看政绩不能只看经济方面的状况，还要看基尼系数，恩格尔系数，城乡二元结构指数，人文指数和环境指数等。二指即使看经济状况，也不能只看经济增长的速度与规模，还要看经济结构、质量和效益，看单位GDP的能耗、水耗、物耗，单位GDP的污染物排放水平，以及劳动生产率、单位国地面积的经济容量等等。只有这样，我们才能做到生产发展、生活富裕和生态良好的三者并举共赢。

5. 建立综合性的宣传教育格局

生态文明建设既是一项造福人民之举，也是一项有赖于人民广泛参与才能完成之举。建立综合性的宣传教育格局旨在通过各方面联动，引导人们汇入到生态文明建设的历史洪流，自觉地、主动地、积极地从自己做起，从日常工作与生活的点滴做起，为生态文明的大厦添砖加瓦。建立综合性的宣传教育格局，必须正确定位环境教育。联合国教科文组织把环境教育看作是消除生态危机的根本途径，这显示了环境教育对建设生态文明的重要性。首先，环境教育是以培养公民的生态化人格为目标的素质教育；其次，环境教育是“关于环境的教育”、“为了环境的教育”和“在环境中的教育”有机统一的立体教育；最后，环境教育是贯穿在家庭教育、社会教育和学校教育始终的一种终身教育。环境教育具有极强的实践性，它旨在使我们认识到：因为生态破坏，人人难逃其害，难辞其咎，且生态保护人人可为，所以生态文明建设人人有责。

6. 建立综合性的配套改革实验区

从2005年起，国家先后批准设立了7个国家级的综合配套改革试验区，其中上海浦东新区、天津滨海新区，深圳市三个试验区属于整体性改革试验区，成都、重庆、武汉城市圈和长株潭城市群则属于专题性的改革实验区，专题开展城乡统筹和“两型社会”方面的改革实验。无论是整体性改革试验，还是专题性改革试验，都突出了综合，强调综合配套改革。单项或纯粹意义上的经济体制改革已不太重要，更需要统筹兼顾，涉及各方面的体制改革。作为试验，它必须超越自身利益但又要通过自身探索和创新拿出全国可借鉴的东西。实践证明，这一做法是必要的，是成功的，应继续坚持下去，但是，第一，要更加注重特色，第二要在生态文明建设上发挥更大的引领和示范作用。

Abstract：The structural reform of ecological civilization is an essential part of structural reform of China. It is based on the requirement of the Eighteenth National Congress of CPC concerning the“five-in-one”overall layout. The transformation of government functions is the core of structural reform of ecological civilization，while the breakthrough of the transformation lies in the governments simplifying administrative procedures and delegating powers to lower levels. To push the structural reform of ecological civilization，the government should put in efforts on comprehensiveness，establishing comprehensive leadership decision-making mechanism，comprehensive administrative functions，comprehensive legal and policy system，comprehensive government performance appraisal criteria，comprehensive publicity and education pattern，and comprehensive pilot zone for overall reforming.

Key words：ecological civilization；structural reform；comprehensiveness

（责任编校：文 建）