政府全口径预算审查监督存在的问题及建议

湖北省黄冈市人大课题组

一、人大常委会对预决算审查监督的重点内容及易发生的问题

预算法规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行。”监督法规定：“县级以上各级人民政府应当在每年6月至9月期间，向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算执行情况。”那么，监督的重点又是什么呢？

就预算而言，重点是七个方面：（1）预算收支平衡情况；（2）重点支出的安排和资金到位情况；（3）预算超收收入的安排和使用情况；（4）部门预算制度建立和执行情况；（5）向下级财政转移支付情况；（6）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况；（7）上级财政补助资金的安排和使用情况。

就决算来说，重点是审查本级决算和下级决算是否有同法律、法规相抵触或者其他不适当之处，不予批准或撤销下一级人大常委会批准决算的决议，对决算中的重大事项或者特定问题组织调查，或就决算中的有关问题提出询问或质询。目的是在于“发现问题，接受教训，推进整改”，为当年预算执行、第二年预算编制提出建议和意见。

无论哪一级财政，预算审查监督的内容和重点是基本相同的。就黄冈市而言，常见的问题有三个：

一是从本级预算审查监督看，常见的问题，（1）财政预算的完整性、真实性，预算追加调整的随意性。2013年全国人大的预算，涉及中央财政的预算，有16张表格，拿到全国人大的报告，有70多张表格，全国人大为我们树立了榜样。如果表格不够细，专家也看不懂，项目用途不明显，分配指标不明确，都会影响资金使用效益。（2）在财政资金的管理方面，在资金支付方面看有没有人为滞留，现在各级财政层层滞留的现象较普遍，由于中央转移支付的资金量大，从中央下来要很长时间，有的年底还没有支付出去。还有财政资金出借问题的监督，也要引起重视。（3）要对财政收入的质量、结构进行分析，在财政收入中，税收和非税收入各占多少要分析，还要关注预决算差距较大的问题，年初批准的预算与决算差异较大，是没有监督到位。同时，超收达到3%的要有说明。

二是从部门预算审查监督看，常见的问题也是三个，（1）在编制和管理上，编制不完整、不科学、不细化，部门收入重点关注财政资金的使用管理情况，上年收支净节余是否纳入预算，部门二、三级单位是否纳入编制等方面。（2）在财政预算支出方面，基本支出主要看是否按统一标准编制，“三公经费”是当下的热点问题，要重点关注。项目支出重点审查资金整合效益。部门决算与预算的差异问题，有的部门决算是预算的一倍多。要查找原因，分析问题，强化预算刚性。（3）从专项资金审查监督看，也存在一些亟待解决的问题。专项资金是为了完成特定任务或事业目标设定，现在专项资金很多，但在使用管理和监督上有许多问题。如扶贫资金、科技资金，管理比过去规范多了。但从审计提供的情况看，虚报、套取、挪用、截留的还是不少，很多用来弥补行政经费不足，用来接待或购车、建房。有的没有按规定招投标，私设“小金库”。人大往往审议单方面的问题，对专项资金没有整体进行规划和评价，有的资金使用十分分散，有的项目只有几万元，留下了腐败的隐患。采取有力措施整合资金是已被实践证明的有效途径，但要整合阻力又特大。从中央和省里争取来的资金被整合了，致使部门积极性不高。但我们认为，必须要这样办，否则谈不上资金使用效益。从另一方面说，资金整合对人民群众有利，对提高资金使用效益作用大，人大应该强力推进。特别是民生资金投入多，更要注意整合。

二、预算审查的有效方法及需要注意的几个问题

（一）预算审查的有效方法

有人说，现在预算报告由财政部门统一编制，先送政府常务会审，再提交市委常委会审，最后才交人大及其常委会审定，既然党委政府审了，人大又能提出什么具体问题呢？通过实践看，人大可采取四种方法审查：

一是可将政府工作报告、计划报告和财政预算报告结合起来审议。政府提交的这三个报告，联系很紧密，不可分割，要审查三者之间是否协调一致；审查支出安排，是否体现政府工作报告的重点安排；预算的安排是否与经济社会的发展预期相协调，是否考虑财政可能性，是否收支平衡，因为省以下不能列赤字预算。

二是可将财政报告与报表结合起来审议。有些代表对配套的报表关注不多，其实应该先看报表，报告就是把报表用文学复述一遍，报表更直观，反映的问题更多。目前的报表相对比较简单，可要求财政部门提供细化的图表。

三是可将报表中多个相互关联的数字结合起来审议。报表之间的关系要搞清楚，特别是各项数字变化的原因要深究，相互之间要进行比较，对人大自身的权力要守土有责。要与全国、其他地区进行比较，是否与全国的增长速度相协调，经济增长了，税源才能增长，超收3%的时候，要提交人大常委会批准；对政府支出是否科学，对上下转移支付是否公开合理透明，各数据之间的关系是否合理，都要进行比较分析。

四是可将人大批复的预算报告、预算执行报告、决算报告等结合起来审议。人大就决算审决算，也不找前一年的情况、也不找调整情况，超过部分是怎么用的也搞不清楚，这样审议的话问题就比较大，应该先审议审计部门的预算执行报告，再审议决算报告；人大有必要利用审计部门的力量，在听取审计报告之前，向审计部门提出要求，促使其有目标有重点开展审计，对于重点项目可委托审计部门进行审计，审查决算不能单纯就报告论报告，要把报表结合起来，才能达到较好的效果。

（二）当前财政经济运行中需要重点关注的问题

一是县级基本财力保障问题。包括工作人员、公用经费、民生支出及必须支出。县级政府是政权的基础，也是财政基础，占全国财政收入的一半左右，中央财政的60%都是转移支出，县级财政对转移支付依赖性很大，有的80%的财力来自于转移支付，财力均衡性支付降低，专项转移支付比例偏高，保障范围不能满足其需要。转移支付主要用于保工资、保运转、保民生，而且各地标准不均衡，不同县市差别较大。因此，我们应着手建立事权与财权相匹配的财政预算体制。endprint

二是关于地方政府债务问题。据有关媒体披露，到2012年底，中国中央政府和地方政府的债务共15万亿元，而原财政部长项怀诚在2014年的博鳌经济论坛发言披露是30亿元，债务率是37.8%。我们不去争数字大小，也不管它是否列入预算。对地方政府举债问题，人大只能监督，不能担保。2014年全国各级政府需偿还4.5万亿的债务，大都是举新债还旧债，或者依靠土地收入还债，引起债务风险，而且地方政府贷款多了，会挤占银行对企业的贷款，不利于经济发展。前不久，国务院专门研究了地方政府债务问题。

三是要注重解决关系地方经济社会发展的重点难点问题。要研究宏观经济政策，不能在审计的层面上进行微观监督。要研究促进经济社会发展的财政政策。这些年财政政策变化不大，目前面临低收入高支出的局面和经济发展速度下行的局面，突发事件的支出也在不断增长，如何破解土地财政依赖性强、债务偿还压力大的问题，既是政府及财政重点关注的问题，也是我们人大重点关注的问题。目前的财政体制还是1994年确定的，虽然财政部门正在推进部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等四项改革，但要从根本上理顺财政体制，不是短时间内能够做到的事情，要围绕提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，调整经济结构，转变发展方式，不能总是依赖投资拉动，银行的金融风险也不能忽视，完全靠投资拉动是不行的。如果需求不能拉动，而有钱人的消费是有限的，有需求的没钱消费，投资是有止境的，依靠投资拉动的经济增长是不可持续的。经济增长方式要向提高居民收入和劳动报酬的比例转变。近几年财政收入增长高过居民收入的速度，也是令人担忧的事情。关于国计民生问题，要进一步关注“三农”的发展，加大“三农”的投入；要看企业和居民收入的增长，实现企业利润和居民收入同步增长；要研究税收收入和非税收入的比例问题，提高税收收入占公共财政预算收入的比例；税收政策的差异，地区、行业的差异也要从根本上解决；要健全事权和财权相匹配的财政体制，解决地方政府对土地财政的过分依赖。人大既要着力推进这些改革，又要坚持循序渐进。

三、对加强政府全口径预算决算审查监督的建议

十八大报告指出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”“加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”我们理解，全口径预算决算审查监督的内容，就是包括政府的全部收入和支出，那么要实现全口径预算决算管理，需要横向全口径（到边），纵向全过程（到底）。也就是说，在行政层面，政府及财政部门统一行使预算编制权，实现对政府收支的统一管理和监督；在立法层面，则要求政府的全部收支都要得到各级人大及其常委会的审批和监督。从预算编制的范围看，全口径预算制度应包括政府公共预算﹑政府基金预算﹑国有资本经营预算﹑社会保障预算和其他预算组成的“复式预算”体系。在各项预算之间，应建立规范﹑明确﹑透明的资金往来渠道，使其保持相应独立，又相互衔接。为落实好党的十八大精神，保证人大及其常委会在加强对政府全口径预算决算的审查监督上依法履职行权，我们建议：

（一）建立和完善预算决算审查监督的章法。建议全国人大尽快修订完善预算法及配套法规，或由省人大常委会修改《实施预算法办法》，进一步明确预决算及部门预决算审查的内容，明确违反预算法行为的法律责任。还要明确什么情况下，人大及其常委会可不通过预决算报告以及预决算报告通不过该怎么办等等。将政府所有收入和支出都纳入预算管理，将政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动。国家或省应当尽快出台实施细则，以界定全口径预决算管理的范围。我们更希望省人大就全口径预决算审查监督的内容、范围、科目﹑流程编个类似工作手册一样的东西，可照此办理。从黄冈市的情况看，四本预算只有三本，“三公”经费只有“二公”。在四本预算中，国有资本经营预算，黄冈市直及各县市（区）（武穴除外）普遍数额较小，单独列本预算实际意义不大。“三公”经费，黄冈从市到县（市、区）因公出国（境）费基本没列入预算。应从各地的实际出发，监督好财政资金才是目的。

（二）进一步加大财政改革的力度。要以建立科学民主依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用为目标，做到“三个结合”：对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来。为此要做好四件事：一是支持督促市政府审计和财政部门开展绩效审计和绩效管理。二是推动市政府建立绩效预算管理制度，实现对政府资金从注重“投入”转向注重“效果”的管理，在编制预算时先明确追求的“结果”，根据“结果”来编制预算。三是推动市政府预算决算和“三公”经费公开。四是推动市政府从健全大额专项资金的管理制度入手，进一步深化预算管理体制改革。同时，中央、省委要进一步优化转移支付结构，以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅，特别是要减少专项转移支付要求地方配套的做法，切实增强市、县两级政府可用财力，缓解政府收支压力。还要落实和完善转移支付提前告知制度，加大告知力度，提高年初预算到位率。要制定符合各地实际的、科学合理的支出定额标准，优化支出结构和方向，确保法定支出、政策性支出和其他重点支出的落实。上级要尽量少出台有硬性规定的部门或项目支出政策，确保事权和财权的统一。

（三）努力扩大预算公开和公众参与。各级人大要“以公开为原则，以不公开为例外”（除涉及国家商业秘密外） 和资金分配到哪里、公开到哪里的原则，迅速建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时向社会公开财政预决算和审计报告，要尽可能地将完整的政府预算决算信息置于公众的监督之下，力求以图文并茂等多途径，让老百姓看得清楚明白。据统计，到2012年，全国31个省、市（区） 和5个计划单列市已公开了预决算报告，中央98个部门公开了本部门的“三公”经费情况。2014年4月27日，湖北省55个省直部门也首次在省政府门户网站上公开“晒账本”，公开了2013年部门收支预算，公开了包括部门基本情况、预算总体安排、部门收支预算表的说明，还有省旅游局等3家单位率先公开了“三公”经费。虽然黄冈市政府办公室于2011年就根据鄂政办发〔2011〕62号文和《政府信息公开条例》的规定，制发了《黄冈市人民政府办公室关于做好预算信息公开工作的通知》，目前除市财政公开了市本级的预决算外，还没有一家市直单位公开。公开不仅仅是经批准的预算、决算，而要贯穿于预算的全过程，从预算草案编制到征求意见，到人大审查和政府执行，都应公开。省人大应就公开的形式、内容、层次、对象、时间、范围作出统一规定。

（四）积极探索和完善绩效预算管理制度。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，目的是将“结果导向”的绩效理念融入预算编制、执行、监督和报告的全过程，从而在预算管理中注入一种“关注结果”的激励机制，以推进财政管理的科学化、精细化，提高财政资金的使用效益，促进高效、责任、透明政府建设。一是要以结果为导向完善和优化预算管理流程。编制预算要将战略规划、绩效目标和预算资源分配联系起来；预算执行要以结果为导向进行全过程的绩效监控和考评；预算报告要突出绩效信息。二是要全面推进财政支出绩效评价工作。完善绩效评价制度体系；改进绩效评价的组织和协调机制；改进绩效评价指标体系、方法体系和标准体系；建立绩效考评管理信息系统。三是要建立并落实绩效评价结果应用机制。将评价结果及时反馈被评价部门（单位），作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据；将绩效评价结果纳入政府绩效管理，作为实施行政问责的重要内容；将绩效评价结果用于改进决策机制；将绩效评价结果用于促进政府职能转变。四是要推进预算透明和公开。对影响预算透明度的预算制度进行改革；要求完善财政信息公开制度。五是要推进各项配套改革，找准试点工作突破口。预算绩效管理是一项系统工程，其深入发展需要得到政治、行政和预算等各项改革的支持。

（五）切实提高人大审查监督的能力。就监督而言，审查和批准预决算是人大最重要﹑最实际的职权。因此，应做好四件事：一是建立机构，统一名称。从全国人大到县一级应成立预算审查机构即预算工作委员会。尽可能配备懂行的专业人才，县级至少2至3人。同时，要建立咨询专家库。要有保证工作开展的经费。二是要加大人大代表的培训力度。至少每个代表团要有部分代表能看懂弄清预决算，一方面，财政部门要尽可能附录图表和详细的文字说明；另一方面，在代表大会期间审议财政预决算报告时，财政部门可向各代表团派出解释说明小组，听取代表审议意见，及时与代表沟通。三是要强化审查和监督的手段。要使政府财政收支情况、国库和审计与预算委联网对接。四是监督的形式要多样化。除代表大会外，还可以组织专项执法检查、专项视察等。除发挥专门审查机构的作用外，还可将目前隶属于政府管理的审计部门划归人大直管，以便更加充分地发挥审计监督的职能作用。

（执笔：黄新国）endprint